2.1 食品安全监督管理相关理论
从世界范围内来分析，食品安全风险不仅是发展中国家的问题，也是发达国家面临的主要社会风险，只是不同国家安全风险的程度不同而已。事实上，食品安全是一个全球性难题。在世界范围内每年均有大量的消费者面临着不同的食品安全风险。以2008年“三鹿奶粉”重大食品安全事件暴发为起点，如瘦肉精、染色馒头、毒生姜等众多食品安全事故近年来在我国频频发生，考验着社会的承受底线。正因为如此，国内公众对食品安全风险的关注度达到了前所未有的程度。政府是食品安全监管的最重要供给者，在我国以全世界“独一无二”的监管力量与监管力度进行食品安全的监管，但仍面临着食品安全事件频发的尴尬困境。这一困境的出现，虽然成因异常复杂，但引发了人们对我国食品安全监管机制科学性与有效性的反思。我国实际部门与学界对食品安全监管研究起步比较晚，这是由我国食品发展的阶段性所决定的，从中华人民共和国成立初期到20世纪90年代，我国食品生产存在着严重的供求矛盾，追求食品数量，解决粮食严重短缺成为政府首要考虑的问题。但随着农业生产的发展，粮食短缺问题基本得到解决，从丰年有余到基本满足，我国食品市场需求矛盾已经由数量需求向质量安全需求转变。尤其是近年来频发的食品安全事件，使人们更加关注食品安全问题。
现阶段食品安全事件频发。严重侵犯消费者利益，威胁国民健康，损害公众对我国食品安全的社会信任，阻碍食品产业发展，不利于实现经济转型。与此同时，中美贸易战造成的日益激烈的国际竞争使国内食品市场面临空前压力。从经济学与管理学视角来看，食品安全事件频发折射出食品企业信息供给与公众信息需求的不匹配，考验政府的监管能力，其中涉及信息不对称理论、演化博弈理论、成本收益分析等。国内学者近年来的研究认为，食品市场的信息不对称是导致食品安全问题产生的根本原因。如不能保证食品安全信息迅速、有效地传递或刻意隐瞒相关风险信息，食品安全风险就容易产生。食品安全信息透明、公众参与是食品安全高水平的基础。鉴于篇幅有限，以下主要对信息不对称理论进行阐述。
2.1.1 信息不对称理论
信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的获得是有差异的，交易双方掌握信息比较多的人员，往往处于信息优势地位，而信息贫乏的人员，则处于信息劣势地位，该理论认为：市场中卖方比买方更容易掌握有关商品的各种信息，信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率。信息不对称这一概念最初是肯尼斯·约瑟夫·阿罗于1963年提出的，之后斯蒂格利茨、阿克尔洛夫与斯彭斯三人运用信息不对称理论对市场进行分析，并做出重要贡献，因而获得2001年诺贝尔经济学奖。我国学者对信息不对称理论研究不到20年，运用信息不对称理论分析食品安全问题的时间更短。按消费者获得商品信息的途径，可以将商品分为3类：搜寻品、经验品和信用品。一般来说，用户在购买的过程当中通过观察、触摸、掂量就可以辨别出商品特性的为搜寻商品，如服装、家具、饰品等。而那些需要在使用一段时间过后才能辨别和了解其特性的商品称为经验商品，如手机、电视机、电脑等。还有一些商品即使你使用一段时间后，你还是完全无法辨别和了解其特性的为信用商品，例如药品等。食品兼具搜寻品、经验品、信用品的三重特性。食品有信用品这一特性也是消费者与食品加工企业之间信息不对称的根本原因，即使食用之后也无法了解食品中是否有农药残留、食品添加剂、抗生素、激素等，以及微生物污染是否超标。也无法判断食品中是否有人们需要的有益的各种营养物质，如蛋白质、脂肪、维生素、矿物质等。食品质量具有信用品、经验品与搜寻品依次递减的特征。由于消费者与食品生产经营者之间存在严重信息不对称，造成逆向选择与道德风险，而逆向选择与道德风险是影响食品质量安全问题的根本因素。因此，解决食品质量安全问题的主要方法，就是解决消费者与农产品生产经营者之间信息不对称问题，食品质量安全监管的核心就是想方设法让消费者了解更多的食品安全信息。
整个食品安全管理体系关键取决于政府的宏观管理，只要政府的行为确定，生产者会在利润目标的驱使下，自动寻找有效率的质量安全内部管理方法。政府食品安全管理制度本质上是一个信息管理的成本—收益问题，有效率的宏观管理制度能以最低的质量安全信息管理成本揭示最多的质量安全信息，最大限度地减少食品质量安全管理中的信息不对称。形成食品安全问题的经济学原因是信息不对称，信息不对称造成了食品市场中的“柠檬问题”，生产经营主体的机会主义行为导致低质伪劣食品将高质量食品挤出市场并占领食品市场，食品优质优价机制难以形成。
2.1.2 食品安全信息不对称
在食品安全中，由于人们知识的有限性，信息搜寻成本的高昂以及信息垄断者的障碍，造成政府与食品加工企业之间的信息不对称、消费者与食品加工企业之间的信息不对称、农户与食品加工企业之间的信息不对称。在商品市场上，交易双方一般都是生产者、销售者或消费者。其中，生产者往往只生产少数几种产品，能够充分掌握自己所生产产品的真实信息，因此对于销售者而言，其明显处于信息优势地位；销售者虽然不可能像生产者那样拥有第一手的产品信息，但是多年的销售活动和经验，使其对自己所经营商品的质量、可靠性及性价比等信息也有相当的了解，这相对于消费者来说也就形成了较大的信息优势。由此在政府监管过程中，食品加工企业和农户占有较多的相关信息，可能会为谋求不当的利益做些危害社会的败德行为，而信息劣势方（政府、消费者）则可能因此受损。信息不对称是市场经济的毒瘤，要想减少信息不对称对社会、经济的危害，政府应在市场经济体系中发挥强有力的监管作用。
食品作为一种特殊的商品，其生产、销售过程中的信息不对称现象更为突出，已成为我国目前食品市场上的普遍问题。具体表现在如下4个方面：
（1）农业生产资料供给者与农业生产者之间的信息不对称 农药、化肥、饲料添加剂等是农民从事农业生产的主要生产资料，它们质量的好坏，合理使用的剂量范围等会直接影响到农产品的食用安全。但是作为主要使用者的农民群体，整体文化水平较低，安全知识匮乏，对农资真伪、质量的鉴别能力有限，因此对于这些生产资料的了解程度，远远不及供应商了解得深，供应商出于自身经济利益的考量，往往不会主动提供真实信息，由此产生了农业生产资料供给者与农业生产者之间的信息不对称。
（2）农业生产者与农产品加工者之间的信息不对称 农业生产的环境状况、原料的使用情况是保证食品“从田间到餐桌”质量安全的基础。然而，目前，环境污染造成的有毒有害物质在动植物体内的积蓄，成为食品污染的重要源头之一。在农产品的生产过程中，农药、兽药、化肥添加剂等化学物质过量使用，造成的化学物残留也给食品安全带来了一定的威胁。但是这些隐患的检测需要专业的知识和检测仪器，对于大多数小型农产品加工者来说，不仅成本太高，而且缺乏技术和设备。由此，也产生了农业生产者与农产品加工者之间的信息不对称。
（3）食品生产加工者与销售者之间的信息不对称 基于食品的特性，食品加工过程对于加工企业的生产条件、卫生条件、人员健康条件以及保存运输环境等都有着严格的要求，在这一系列环节中稍有不慎即会发生大量微生物的繁殖，从而给食品消费者的健康带来损害。但对于销售者来说，他们并不具备充分获取食品在加工过程中安全信息的能力，从而产生了食品加工者与销售者之间的信息不对称。
（4）食品销售者与消费者之间的信息不对称 消费者处于食品链的终端，食品信息经过层层缺失，到消费者时容量已十分有限，除了依赖外在感官体验和日常的经验积累外，几乎无法获得与食品安全有关的其他信息（化学物残留、微生物污染等）。另外，作为食品直接供给者的销售商，其进货渠道、销售行为也会影响食品的质量安全。如果销售商严把进货关，将低质、“三无”产品拒于门外，使之无法进入流通环节，同时严格自律，规范销售行为，及时下架销毁过期食品、召回有问题食品，则能在很大程度上减少发生食品安全事故的风险。但是，食品销售商往往却为了牟取自身的经济利益，对这些信息予以隐瞒或者虚假披露，而消费者限于信息搜寻成本的制约，无法确切了解相关信息，由此产生了食品销售者与消费者之间的信息不对称。
2.1.3 食品安全信息不对称的影响
（1）逆向选择，食品安全整体状况恶化 信息不对称有两种情况，在正常情况下，尽管存在着信息不对称，但根据通常所拥有的市场信息也同样可以保证产品和服务的生产与销售有效进行；而在另外一些情形下，信息不对称则会引发逆向选择。所谓逆向选择，简单说来就是由于信息的不对称，市场交易双方中的一方由于比另一方知道的信息少，因而承担了较高成本的现象。关于逆向选择，诺贝尔奖得主乔治·阿克洛夫在其论文《柠檬市场：质量不确定性和市场机制》中做了深刻而又具有普遍意义的论证。这个著名的“柠檬”问题，主要是描述当产品的卖方对产品质量比买方拥有更多的信息时，就会导致出售低质产品的情况，从而使低质量产品驱逐高质量商品，造成市场上的产品质量持续下降。从这种现象出发，阿克洛夫提出了逆向选择理论，说明信息失衡“可能导致整个市场瘫痪，或是形成对劣质产品的逆向选择”。
消费者在购买前只能识别商品的物理特性，或者凭自己以往的经验去选择，总想买到物美价廉的商品，但优质商品价格高于劣质商品，在信息不对称的情况下，消费者并不知道优质商品的真正价值，所以在此时会去购买便宜的劣质商品，生产优质商品的生产者因商品卖不出去而亏损。于是就产生了两种结果：其一，一部分生产者因亏本经营，纷纷退出这个市场。其二，另一部分生产者因亏本经营，为了要在市场生存下去，进行“逆向选择”，去生产出售成本低廉的劣质商品。在这种情况下，优质商品的生产就会减少，甚至消失，而出售劣质商品的生产者和经营者生存下来了。最后市场上的劣质产品越来越多，消费者别无选择只能去购买劣质产品，这就是经济学中常说的“柠檬市场效应”。
食品市场是典型的“柠檬市场”，食品的安全品质与食品的利润存在不可调和的矛盾。消费者在购买食品时对于食品的品质并不知情，而消费者辨识食品的安全存在一定难度，例如，食品是否含有抗生素、有害化学物质及农药残留等安全方面，即使购买食用后也很难判断，而消费者在购买时更不可能对每个产品都进行检测，即使厂商声称其产品安全可以放心食用，消费者也无法判断声明的真实性。在这种信息不对称的情况下，生产厂商为了自己的食品可以竞争过同类产品，进行逆向选择，利用消费者在食品监督上的困难，进行各种形式的逐利活动，为了降低生产成本而降低了食品安全。正是食品消费者与食品生产者之间的信息不对称导致了消费者极易在不知情的情况下购买了便宜不合格的食品，使高质量的食品被低质量的食品从市场上“驱逐”出去。最终市场安全食品的有效供给和需求不足，而劣质、不安全的食品泛滥。不安全的食品在成本上具有优势，从而在销售上也可能占有优势，而安全的食品则可能因为价格因素被排挤到市场之外。在新一轮的市场竞争中，原本安全食品的生产者为了降低成本，可能更多采取使用化肥、农药或其他损害食品安全质量的行为，从而进一步降低食品的安全质量；原本不安全食品的生产者为了谋取更大的经济利益，可能会进一步扩大采用损害食品安全手段的范围，进而制造出更多的不安全食品。另外，当消费者发现所购食品并不如预计的那样安全时，他们就会进一步降低对市场上食品安全质量的估计，降低愿意支付的价格水平。这样，市场上食品的安全质量可能陷入恶性循环：消费者不愿意为安全的食品支付高昂的价格，同时，在市场竞争的压力下，更多不安全的食品充斥市场，而生产成本高的安全食品有可能被淘汰出市场，市场上食品的安全质量可能进一步下降。这种恶性循环的结果最终将导致市场的退化和“柠檬市场”的出现。
（2）成本上升，食品安全监管难度加大 市场经济条件下政府的主要经济职能之一就是加强市场监管，规范市场秩序，运用一定的行政和法律手段对企业的经营行为进行规范和约束，以维护市场的公平竞争环境。然而，政府对市场的监管离不开对市场相关信息的占有，信息占有得越完备，监管成本则越小。假设市场上有关某食品的安全信息是充分的，每个交易环节上的信息都能充分披露，那么市场交易者可以通过对相关信息的掌握和分析来理性选择所需的生产资料或食品，市场机制将充分发挥作用，政府只需要保证市场正常运行，为此所付出的成本应当是很小的。但这种信息充分完备的情况基本属于理论上的研究假设，现实中很难达到，因此，政府为加强监管的效果，就必须花费更多的资源来对可能出现食品安全问题的诸多环节逐一监测、检验，以获取相关食品的安全信息。这种监管方式范围广、环节多、专业性和技术性强，加之我国生产企业的规模一般较小，地域分布也较分散，这就更加重了政府在食品安全监管中的成本负担，使政府的监管难度上升，不利于食品市场的健康发展。
（3）道德风险，消费者权益易受侵犯 随着“逆向选择”的恶性循环，为了更进一步的商业竞争和对利润的无止境追逐，生产高质量、安全的食品生产厂商转而生产低安全食品，本来就生产低安全、劣质食品的生产厂商和不法分子转而生产成本更低甚至对消费者有害的食品。即使其产品损害消费者利益、危害了消费身体，但消费者没察觉，那么会使某些生产厂商变本加厉。由于信息严重不对称，有可能引起“道德风险”。在信息不对称的情况下，食品生产经营者的道德风险主要是通过两种方式产生的：一是生产经营者利用消费者对食品价格信息掌握不完全的情况，对消费者封锁价格信息，甚至提供虚假的价格信息，误导消费者上当受骗，谋取不当利益。市场上常见的价格信息欺诈有：不明码标价、不明码实价、谎称降价实际提价、降低食品品质、隐形涨价等。这种情况经过政府多年的监管努力，目前在市场上影响已不是很大。二是生产经营者利用自己对食品了解的信息优势，对食品进行虚假、夸张、失真的宣传或陈述，欺骗消费者，特别是科技含量高、制作工艺复杂的食品。“三鹿奶粉事件”发生至今，从层层剥开的事实来看，就是“三鹿企业”道德的沦丧。三聚氰胺是一种重要的含氮有机化工原料，其分子有一个最大的特点，就是含氮原子很多。食品工业中常常需要检查蛋白质含量，上市的奶粉蛋白质含量都是有一定标准的，但是直接检测蛋白质含量在技术上十分复杂，成本也相当高。所以现在的检测机构主要通过测出含氮量来估算蛋白质含量，这就意味着食品中氮原子含量越高，这种食品中蛋白质含量就越高。因此，添加三聚氰胺会使奶粉的蛋白质测试含量偏高，从而使劣质的奶粉能通过食品检验机构的测试。由此为减少成本，“三鹿”悄悄地把三聚氰胺用作食品添加剂，以顺利地让劣质奶粉通过检测。然而人体摄入含三聚氰胺的奶粉会造成生殖、泌尿系统的损害，严重的可能引发肾部结石，于是最终制造出这起轰动全国的“三鹿奶粉事件”。其他如有些企业用复原奶来制造酸奶、乳酪等奶制品，却向消费者隐瞒其使用复原奶的事实；有些食品原本并不符合绿色食品标准，但生产企业却私自在包装上标注绿色食品标识。种种这些行为都严重侵害了消费者的合法权益。
因此，信息不对称为生产经营者的机会主义行为提供了发挥的空间，尤其在政府相关部门对生产经营者的不法行为监督不力、对发现违法行为后的惩罚措施不严时，将给生产经营者提供败德的机会。
2.1.4 解决食品安全信息不对称的治理对策
既然信息不对称对食品安全存在着巨大的负面影响，那就应当在制度上进行适当设计，来缓解食品市场上交易双方信息不对称的矛盾，防止信息优势方利用特殊地位损害食品安全。要缓解因信息不对称而对食品安全产生的不利影响，就必须将这些由生产者或政府独自所占有的私有信息披露出来，公之于众，使之成为能够由市场所有主体所自由获取的公共信息。
（1）建立权责一致的食品安全监管体系 在《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）没出台前，我国的食品安全监管采取的是分段管理模式，参与食品安全监管的国家级部门主要有5个，中华人民共和国卫生部、中华人民共和国农业部、国家质检总局、国家工商总局、国家食品药品监督管理局。其中，卫生部负责食品安全的综合协调、标准制定、信息发布，其他4个部门则分别负责食品生产、流通、消费环节的安全。这种分段管理最大的问题在于，执法部门过多引起的职责交叉和权力真空现象，各方之间相互制约，相互配合也难。为贯彻落实食品安全法，切实加强对食品安全工作的领导，国家于2010年设立了国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。把分布于各部门的食品安全管理机构完全整合在一起，统一放到一个独立的食品安全管理机构，彻底解决机构重复和管理盲区问题。同时，确立县级以上人民政府对当地行政区域食品安全负责的制度。做到国家监管部门和地方政府按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任，形成中央和地方相辅相成的信息监管体系。坚决克服职能交叉、重复监管和监管空白的现象。2018年6月20日起，国务院食品安全委员会办公室设在市场监管总局，承担国务院食品安全委员会日常工作。同时，在食品安全监管部门方面，有市场监管部门、农业农村部门（畜牧部门）、海洋发展和渔业部门、自然资源和规划部门（林业部门）、海关、卫生健康委员会6个部门负责不同环节的监管工作。
（2）加大惩罚力度，提高违法成本 食品企业敢肆无忌惮地生产劣质产品欺诈消费者的原因是他们“不怕被罚”。我国现有的《食品安全法》处罚力度过轻，无法体现其监管效用。所以政府应该不断完善现有的法律法规，提高不法商贩违法的成本，对社会造成不良影响的不法商贩甚至要进行严厉的刑事惩处。学习国外经验，如在美国，法律明确规定生产、批发或者销售假冒商品均属有罪，对生产者经营者违法的会处25万美元以上和100万美元以下的罚款，同时并处5年以上的有期徒刑；如有违法前科，罚款额可高达500万美元之多，监禁在20年甚至20年以上。西班牙法律明确规定，违法者可按照情节分为轻、重、严3种，罚款金额分别为0.2万美元、2万美元、80万美元，罚款金额可超过商品售价的5倍，并处刑罚和勒令关闭工厂。如此看来，提高违法成本，对制售质量不安全食品的厂商处以高额罚款，并从重追究其刑事和民事责任，才能有效地控制食品安全。
（3）加强食品安全信息披露 信息披露的不充分降低了造假者的“败德”成本，尤其是在相关管理部门监管不力和地方保护主义的情况下，不法分子可大钻空子，生产销售伪劣食品。因此，加强食品安全管制就必须及时向公众披露食品质量安全有关信息。建立以政府部门为披露主体，社会监督机构为辅、风险信息互通、资源共享的有效食品安全披露体系。政府所要做的是定期对各项食品进行抽查，及时向公众通报食品市场所销售食品的安全状况，对食品抽检结果不合格企业名单信息披露的同时公布优秀企业的名单，向消费者推荐优质的食品。其他各类社会监督机构如报纸、网络、电视等多种媒体配合政府对食品安全信息的披露，同时加强公众食品安全信息知识的普及，从而引导消费者在消费过程中选择有正规标识的食品。通过增强消费者食品安全意识，逐步改变购买价值取向，使食品消费由过去的价格优先转向质量、价格并重的方向转变，让人们购买无公害、安全的食品。最后，引导消费者增强自我保护能力，充分发挥社会监督作用，大家一起揭发各种违法经营。
（4）建立食品溯源追溯体系 在食品安全事故发生后，可追溯安全事故源头是解决食品安全问题重要环节之一。食品安全信息追溯是对食品生产—流通—消费服务等过程的全程监管，对商品信息和经营者责任的追溯。在国外，欧盟通过法律法规要求厂商向消费者提供产品标识信息，同时在生产环节建立有效的验证和注册体系，采用统一的中央数据库对信息进行分类管理，以便进行食品安全跟踪与追溯，快速应对可能发生或已经发生的食品安全问题。首先食品的生产企业和具体生产厂商溯源应被确定，可以给每件商品都标上编码、保存相关的管理信息，从而追踪具体厂商溯源，一旦市场监管者或消费者发现不安全食品，便可以方便地寻找到其责任人。其次是对农户和为食品生产加工企业提供原材料和添加剂的经营者来说，溯源应该被确定，一款食品因有害的食品添加剂被人们发现有问题，可以通过追查溯源，在最短的时间里找到添加剂的提供者，并对该种食品进行召回。建立食品溯源体系强化了产业链上各个企业、经营者的责任，同时向消费者提供了食品加工企业和原料提供商的足够信息，弥补了市场信息不对称。