缓和政策与大规模协议签订的繁荣时期

2　缓和政策与大规模协议签订的繁荣时期

1972年2月，继美国总统理查德·米尔豪斯·尼克松（Richard M.Nixon）访华后不久，同年5月22日至30日，在莫斯科，苏联共产党总书记列昂尼德·伊里奇·勃列日涅夫（Leonid I.Brezhnev）与尼克松举行了同样意义非凡的首脑会议。通过此次会晤，尼克松和勃列日涅夫开创了美苏关系的缓和时代。正是在这个时期，两国科技合作得到了显著的发展。〔24〕

这是科学合作的新时代，它背后的理念与之前的时代大不相同。如我们所见，艾森豪威尔总统强调了人文交流的重要性，以使公民个人能够“跨越”甚至“避开”政府，并进一步了解彼此。然而，尼克松总统的工具性思维，加上国务卿亨利·基辛格（Henry Kissinger）的大力协助，本质上是把科技合作当作外交政策的直接工具。1972年年末，基辛格在美国参议院外交委员会（Senate Foreign Relations Committee）宣称，这些协议主要是出于政治上的目的，而不是为了科学交流。他声称，在1972年之前，“当时既没有努力促成科学技术方面的合作，文化交流也比较少。其结果就是既没有实际明确的合作诱因，也没有对侵略行为的惩罚。今天，通过我们的努力，甚至在医学研究或环境保护等看似无关政治的领域，我们可以与苏联人民一道，在造福两国人民的同时，对全人类做出贡献。此外，我们还产生了制约因素。”〔25〕

在这最后一句话中，我们可以了解到科学与外交政策之间在接下来的20年内关系一直模糊不清的根源所在。科学和外交政策变得密切相关，不仅在于科学和科学家可以帮助外交官寻求解决国际性问题的方案，而且也因为科学作为外交政策的软实力，可以激励外交中的良好作为，并惩罚其中的不端行为，恩威并施，以期待用这样的“胡萝卜加大棒”政策带来转变。此外，在一定程度上，美苏政府间的科技协定是其后许多类似协定的范本，其宗旨的模糊性和潜在的混淆性潜移默化渗透到了公众对于科学与外交之间正确关系的认知之中，其中也包括科学界对此的认知。在本书结尾处，我将回到这一中心问题上再作讨论。

基辛格和尼克松为限制苏联而设计的具体手段中，最为突出的是一系列重要协议。其中最引人注目、最令人记忆深刻的是1972年5月26日在莫斯科首脑会议上签署的《战略武器限制条约》（Strategic Arms Limitation Treaty，SALT）。不过，科技合作也是本次会议讨论和实施的一个主要议题。

诺曼·纽瑞特是当时美国总统行政办公室（Executive Office of the President）中科技办公室（Office of Science and Technology，OST）的一名政策顾问〔26〕，科技办公室非正式的称呼为白宫科学办公室（White House Science Office）。纽瑞特回忆说，10年前（1961年），约翰·菲茨杰拉德·肯尼迪总统（John F.Kennedy）在白宫为日本首相举行的晚宴上：

他举杯祝酒，并提议设立三个委员会：一是内阁一级的经济委员会，二是由大学产生的学术委员会和联合科学委员会。美国有史以来首次由总统提议设立联合科学委员会，并利用科学来助推国际参与。美国驻日本大使赖肖尔（Reischauer）就美国和日本学术界之间“对话破裂”的问题写过一篇观点尖锐、言辞犀利的文章，而联合科学委员会的提议则是肯尼迪总统对该问题的回答，意即促成美国和日本科学家之间的科学合作。联合委员会则在几个月内就制定了合作的组织方案和细节。〔27〕

此后不久，纽瑞特受聘于美国国家科学基金会，负责管理由此产生的与日本的政府间双边科研合作项目，这一经历给他留下了深刻的印象。据他所述，与日本签订的协议成了10年后美国向苏联示好的前奏，美国希望借此修复与苏联的关系。1971年，纽瑞特讲述道：

亨利·基辛格一直在向美国政府的若干机构征求关于与苏联开展科研合作的意见。关于这一点，我并不清楚。我的上司——尼克松总统的科学顾问兼科技办公室主任爱德华·戴维（Edward David）也未曾知晓。当时的目标是找寻方法，让美苏两国能够在一些和平的科学活动中开展合作。那时候，我们也不知道两国计划在1972年的某个时候举行一次首脑会议。巧合的是，大约在一年前，我曾提议建立一个美苏科研合作联合委员会（Joint Committee on Scientific Cooperation）——类似于我前面提到的美日合作模式。我认为美国和苏联之间应该多一些和平性质的科研合作的机会。花费了将近一年的时间，通过一切批准，最终才使得该想法得以落实，它包括了一揽子提案，这些提案于1972年5月召开的莫斯科峰会上由美方向苏联提出并得到了苏方一致同意。〔28〕

纽瑞特提议与苏联签订科技协议，部分是由于1971年基辛格的访华活动。根据纽瑞特的说法，在那次访问之前，拟定与中国科学合作一揽子项目可以说令人印象深刻。

1972年年初，在与尼克松总统的国家安全顾问亨利·基辛格的一次会面中，我的上司——科技办公室主任兼科学顾问爱德华·戴维被告知，总统正计划秘密访问中国。除了外交讨论之外，他还希望向中国提供一些比地缘政治重新定位更重要的东西——一些更实际、更具体的东西。他说，也许一些科研合作的提议将向中国表明我们对持久合作的认真态度。他希望很快就能有一套科学合作倡议可以带到中国进行商议。爱德华·戴维让我立即着手这项工作，几天后就需要开展，当然，这个计划不能告诉任何人，必须严格保密。

当时在美国国家科学院成立了一个委员会，叫作中国学术交流委员会（Committee for Scholarly Communication with the People's Republic of China），成员有安妮·凯特利（Anne Keatley），现在是安妮·索罗门（Solomon）。它是由美国国家科学院的外交秘书哈里森·布朗（Harrison Brown）创建的。他积极热情、具有远见卓识。他们已经为这样一个良机筹备了近5年。与安妮以及白宫科技办公室工作人员中的十几位专家一起工作，我们整理出可以向中方提出的合作倡议多达40多种。〔29〕

结果虽然平淡无奇，没有编入另一个7年的正式协议，但却有了重大突破。为基辛格工作也令人难以忘怀，纽瑞特继续说：

为亨利·基辛格工作是一段特殊的经历。通常，你会在早上交一份文件，然后在一天快结束的时候，他会告知你这份文件写的不好，需要重新写。所以你得工作大半个晚上，第二天早晨上交新的稿件，但在下午5点左右又会听到他跟你说这份文件仍需修改，诸如此类，时有发生。在这样的交稿与反馈重复好几次之后，文件终于符合要求，我也不用再改稿子了。

我们的文件在北京会议上如何使用、如何讨论，我们从未收到过相关的报告。但是，当看到两国在访问结束时签署的正式文件《上海公报》（Shanghai Communique）时，我们感到实际上我们取得了巨大的成功。以下是最终正式文本中的相关段落：“双方就扩大两国人民之间的了解达成共识。为此，双方讨论了科学、技术、文化、体育、新闻等具体领域的交流合作，在这些领域中，两国人民之间的接触和交流将对双方产生助益。双方承诺为进一步促进此类接触和交流提供便利。”

这三言两语、字里行间显示出我们双方所取得的重大胜利，同时也表明了科研合作是两国促进交往的有效手段。然而，双方的交往依然显得相当缓慢。〔30〕

尼克松政府将政府间科研合作视为修复与其他国家关系的工具，这种理念已成为其思维模式。与艾森豪威尔政府的交流项目相比，这一项目包含的理念与美国政府的外交政策有更直接的联系，且更有裨益。艾森豪威尔政府的交流项目则更强调顺畅的人文交流，并且将其视为增进双方相互了解的手段。如前所述，1972年晚些时候，基辛格雄心勃勃地向美国国会阐述了开展此项合作的基本出发点，超越了艾森豪威尔总统提出的人文交流的愿景，基辛格称其将产生“制约因素”〔31〕。这个基本出发点显然含有政治性，而且原则上要与苏联政府的具体行动相挂钩，这在当时十分重要。很快，国会和政府围绕该合作的出发点展开了争论，一方支持基于科研目标展开合作，另一方支持基于政治目标展开合作。多年来，科学和外交政策之间的矛盾对立在多种不同的时代背景下都有所体现。在我看来，这仍然是最根本的问题之一，所有政府出资的科研合作项目都在努力解决这两者间的矛盾，而且在未来也必须解决这个问题。

1972年5月召开的莫斯科首脑会议上，两国领导人签署的第一份双边协议不是科技协议，而是《美苏环境保护合作协议》（US-USSR Agreement on Cooperation in the Field of Environmental Protection），签署时间是1972年5月23日，就在峰会开始后的一天。随后两国很快签署了《医学和公共卫生双边合作协议》（签署于1972年5月23日），《科技合作协议》（签署于1972年5月24日）与《太空协议》（签署于1972年5月24日）〔32〕。这3项行政协议无需参议院批准，在接下来的两年里又有8项协议予以扩充，每一项协议都与每个国家的一个任务机构有关，由此形成一个包含11个正式项目的密集网络（见表2.1），主要由两国政府资助和管理。

总的来说，这些协议的行政机构涉及11个美国政府领导机构和其对应的苏联政府部门及国家委员会，负责为其相关活动提供资金并确保活动的顺利执行，当然其中还包括许多的机构以及其他政府机构的支持。数千名科学家参与其中，他们来自政府实验室、大学还有私营部门。除科技协议以外，每项协议都由一个双边联合委员会监督，该委员会由相应任务机构的秘书或部长担任主席，任务机构又是各个协议的行政机构。

科技协议是这种模式的一个例外。该协议由一个联合委员会管理，委员会则由美国总统的科学顾问及苏联国家科学技术委员会主席共同管理。美国国家科学基金会和苏联国家科学技术委员会是美苏该项协议的行政机构，但美国科技协议的行政秘书隶属于国务院，而相比之下，其他协议的行政秘书则由相关任务机构的人员担任。

这种反常现象引起了国会的关注，因为它似乎是建立在政治基础上，而非科学基础之上。1976年，美国众议院国内外科学规划与分析小组委员会（the House Subcommittee on Domestic and International Scientific Planning and Analysis）就美苏政府间协议的现状举行了新一轮听证会〔33〕。1972年，基辛格曾在这个小组委员会前作证，阐述了他对该协议之所以能产生“制约因素”的理由。基辛格对这些项目的“工具性”政治观点使委员会感到不满，因此，委员会在一开始就明确表示，评估交流的标准必须基于科学交流的目的，而不是出于政治考虑：

建议1：……《科技合作协议》（The Cooperative Agreements in Science and Technology）最初是为政治目的而订立的，目的是缓和美苏之间的紧张局势同时促进国际关系。然而，在实现这些目标以及在促进科技在两国共同问题上的应用方面，这些协议成功与否，最终将取决于它们给美苏带来了多大的助益。因此，应当评估这些协定在多大程度上有助于实现和促进新兴实用科技的平等互惠交流〔34〕。

在科学利益方面，小组委员会成员对合作是否能带来科学上的助力表示怀疑，但多数人还是对此持开明的态度。众议员詹姆斯·康兰（James Conlan）直截了当地向苏联联合委员会问询其是否规定了合作的主题。总统科学顾问古伊福德·斯蒂沃（Guyford H.Stever）则是提及了双方的良好意愿作为回应：“显而易见，双方都有良好的意愿，且态度严肃认真，想通过共同努力来取得成效。从积极的方面来说，合作成果虽然并不显著，但却有实实在在的进步。”〔35〕然而，尽管这种回答模棱两可，不着要点，还是有证据可以证明两国有清晰明确的互利关系，而且合作也对美国有具体助益。这次合作的创举是阿波罗-联盟测试计划（Apollo-Soyuz Test Project）[5]。（然而，这是一种障眼法，因为阿波罗-联盟测试计划实际上根本就不是太空协议的一部分。事实上，这根本不是一个联合研究项目，而是一个合作工程的伟大成就。然而，这项计划盛极一时，为公众所熟知，这一点在国会听证会上往往显得比这项计划的精准定位更为重要。）小组委员会还列举了三项在效益方面“前景大好”的具体协议：《科技协议》（在电冶金和材料学以及催化化学工作小组方面成效尤为显著）、《世界海洋协议》及《环境保护协定》。委员会报告中提到了几点主要收益，如获得了以前无法获得的苏联先进技术（例如特殊金属和化学工艺方面的技术）和宝贵的地球物理学数据（地震、污染及气候变化）。然而，报告中也提到了苏联对重要数据有所隐瞒，比如农业方面的数据。来自美国农业部的见证人评论到：

整个协议中最为棘手的主要问题，就是苏联人至今未能提供有关主要农产品的产量、利用率和对外贸易额的现有数据和预期数据（即预测估计数值）。苏联拒绝向美方提供上述数据，因此从农业和与农业有关的领域来看，到目前为止，苏联从协议中获得的利益超过了美国所获得的利益。协议相关活动中的失衡还未发展到美国无法接受的程度，但美方对此保持警惕。〔36〕

美国运输部的声明也持保留意见，在运输部门的合作中，苏联先天就有随意获取美方信息的优势：“我们发现，与苏联人表面声称的情况相反，在某些领域苏联看似落后于美国，但反而我们希望从他们的经验中获益（例如，磁悬浮技术研究）。为了最大化促进合作关系，我们需要更多关于苏联的信息。在大多数情况下，我们必须依赖他们提供的可用信息。他们获取我们的信息相较于我们获取他们的信息来说显得更容易，因为美国的许多新闻都由媒体公开报道。”〔37〕

小组委员会的结论是，每个工作组的项目应至少每年进行一次审查，“资源应进行集中，投入到具有更大潜力获得有意义的科技回报的项目。这样的倾向可以确保有价值的项目不会受到次要项目的影响。”〔38〕同样，这里也没有提到任何相互对立的政治利益。

理解这一点很重要，因为在1991年之前的政府间协议中，美国国会授权和任务机构的拨款才是推动项目落实的引擎。美国国务院本可以提出平衡全球利益的总体要求，但是当涉及具体实施时，却成了研究部门和其他行政部门的责任，来证明其花费在竞赛上的支出是合理正当的。这也是小组委员会抱怨科技协议管理不当的一个关键原因，因为在所有协议中，只有科技协议的行政机构不是对其负责的任务机构。换句话说，科技协议的行政机构本该是美国国家科学基金会，而不是国务院。

尽管很难在这些正式协议中找到有关工作量和资金水平的准确数据，但由凯瑟琳·艾尔斯（Catherine Ailes）和小亚瑟·E.帕迪（Arthur Pardee Jr.）精心汇编的科技协议下活动的统计数据具有一定指示意义。他们记录到，在该协议的11个工作组中，美国有1057人参加了合作活动，包括联合工作组会议、联合项目级会议、讲习班和研讨会、研究团队交流、长短期个人访问以及美方会议。其中，48%的人来自大学，18%的人来自政府，19%的人来自各个行业，14%的人来自非营利部门（还有1%的人属于其他地方）。〔39〕

作为美国科技协议的主要资助者，美国国家科学基金会于同一时期在这些活动上的花费超过2200万美元，而这只是11项协议中单一项协议的支出。此外，科技协议在10年后终止，而其他大多数协议则持续了近20年。我的印象是，与任务机构相关的其他一些协议会更加活跃。这些数据应该能让人们对这种新型合作计划浪潮中开展的活动情况有一个大致的了解。公平地说，从广义上讲，这个时期科学交流项目的规模至少比艾森豪威尔时代各个等级的科学交流项目的规模高出一个数量级。

缓和时期政府间计划的结构也与交流计划明显不同。随着缓和时期的到来，20世纪70年代和80年代官方政府间合作计划的陆续出现，合作有了新的形式，也更为复杂了。在交流项目中，至少在美国，访问交流的倡议是由科学家个人发起的，而在政府间项目中，个人倡议似乎不太行得通了。每项政府间协定都由一个高级联合委员会或普通联合委员会负责。这些机构通常由一个任务机构负责人管理，并授权设立工作组来处理研究领域的具体问题，而工作组则概述将要进行的项目类型，并在多数情况下决定由谁来参加这些项目。一般这些机构各个级别的联席会议需要事先单独举行美方（可能还有苏方）的预备会议，而且也需要进行机构间的磋商，在上述问题上达成一致意见。这么做的结果是会议和官僚机构大幅增加，来应对这种新型、大规模且等级森严的合作模式。

新型政府间项目中，合作活动的内容和形式也有很大不同。虽然交流项目中大多数是科学家个人的访问，以互相了解或研究学习为目的；但在政府间项目中，小组会议则日渐增多。联合委员会、工作组、规划小组和研讨会一经成立，就必须开展会议。当然，由于一些新研究工作的范围之广、复杂性之大，必须开展会议进行协商，甚至了解双方在商定的学科领域能够提供的资源也成了基本需求。与此同时，与个人访问相比，这些会议需要更多的人力成本和资金成本，上述项目资金以及所需的官方支持的指数增长则反映了这种趋势。作为一名项目管理人，我是所有这些上层建筑的受益者。但我的任职时间不长，因为科技协议在1982年终止，以抗议苏联在国际上的“侵略性行为”，这一点我将在第3章中讨论。事实上，政府间的项目（尤其是高级别科技协议）是刻意设立的，以便在合作出现状况时向美方传达不满，表现得就好像这会对苏联政权有任何影响一样。

由美国国家科学基金会赞助的对美苏科技协议的详细研究表明，在该计划下进行的小组活动与个人活动的内容包括了相当大比例的计划会议和其他管理会议，而非以研究为导向的访问。在合作期间记录的410项活动中，有整整37%（即152项活动）是在工作组、项目小组或美方主持的计划会议或其他会议。在某种程度上，这些会议有助于将精力集中在具有潜在成效和互利性质的合作议题上，且能剔除不符合这些标准的议题。〔40〕

按照这样，政府间项目更精细复杂、等级森严且由官方管理往往会在每个活动领域内产生繁重、形式化且成本高昂的运作模式，这种模式反映、模仿源自顶层的等级制度。总的来说，这是一种看似科学合理，实际上却非常繁琐且低效的科研合作方式。