僵化
所有的机构及其活动都有利也有弊。益处是，机构可以帮助人们共同完成个人无法完成的事情。弊处是，为了解决不同类型的问题，这些机构发展出了一系列常规和步骤，这些常规和步骤促进了成功，但也阻碍了发展。如果人们将这些常规和步骤本身视为目的，或者视为始终需要遵循的“久经考验”的模式，而不是实现机构目标的方法，这些常规和步骤就会变得具体、僵化，甚至适得其反。
在美国和苏联的科学合作过程中，有很多例子都表明，旨在促进科学合作的机构和制度有时产生了、或被视为产生了相反的效果。我们初次遇到这个问题是在国际研究与交流委员会项目和科学院间交流项目。〔191〕参与者抱怨配额体制过于死板，并不公平，此外，双方经常在学者、科学家，以及研究领域的分配名额上争论不休。当然，这些烦琐的制度得以实施，很大程度上是因为两国政府都想要获得控制权。
但是，与此同时，为管理科学家的进出，人们将惯例变成协议，这也使得科学家们能够相互往来。因此，这些协议和项目，不只是控制手段，也是科学交流的“保护伞”，使得交流成为可能。双方科学家，只要不是过于莽撞或者自负，都会选择通过这些项目和协议前往另一方的国家。尽管也有如基普·索恩这样的科学家，他们完全是在既有渠道之外进行的交流，但《莱西-扎鲁宾协定》[21]中的签证公约从最基本层面上保证了他们的安全，使得他们的访问成为可能。
到20世纪70年代和80年代，美国和苏联关系缓和，双方政府在官方科学技术合作协议中过于注重上层建筑，但不重视、甚至忽视了科学家之间的实际合作研究。高水平会议似乎成了合作项目的主要产物。此外，这些合作项目被置于正式的政府结构中，极易受到变幻莫测的外部因素影响——如两个超级大国之间脆弱的关系。至少在美国，政府可以随意重启或者终止这些项目。对参与者来说，这无疑是一个阻碍，但也不是毫无办法，有些科学家并不依赖正式项目的资金支持和庇护，他们能够而且往往也确实找到了其他方法继续进行合作。
美国国家过敏和传染病研究所（National Institute for Allergy and Infectious Diseases）是美国国立卫生研究院的一个重要部门，其经验表明，正式的政府间协议在国际活动中发挥的作用有限。卡尔·韦斯特（Karl Western）指出：
美国国立卫生研究院通常的运作方式是，我们参与官方协议，但我们只将其看作授权文件。我们在合作中所做的科学交流没有通过美苏科学技术协定规定的正式渠道。
因此这就产生了两个不同的问题。一是通过官方协议，我们要与苏联科学家做哪些事情？二是通过常规的科学渠道，我们要与他们做哪些事情？毕竟，无论科学在何处，美国国立卫生研究院会永远追随科学的步伐。美国国立卫生研究院有一个特点，它不是一家国内研究机构。第二次世界大战后，美国国立卫生研究院获得了特殊的权利，世界上任何人都可以向我们申请资金。或者，他们可以与一个美国科学家合作。而经验丰富的美国科学家甚至可以提交一份提案，申请与中国或者其他国家的研究机构、团体进行合作。
除了美国国立卫生研究院的具体运作程序，还有其他因素需要考虑。这里，我们再次回到了科学合作和外交政策的相互关系问题上。韦斯特告诉我：“美国国立卫生研究院的另一个特点是，其在海外所做的任何事情都必须经过国务院的审查。如果该事情意义重大，哪怕不涉及资金，也难以幸免。”〔192〕
我对他的话感到很吃惊。因为除了特殊情况，美国国家科学基金会资助的活动即使没有通过官方协议，也不会受到审查。韦斯特继续说道：
实际上，尽管在科学技术协定或公共卫生协议（public health agreement）下，没有进行任何实质性的科学合作，但会有苏联科学家前来接受研究培训。一些苏联和东欧集团的科学家获得了美国国立卫生研究院的资助，或许他们不是首席研究员，但他们参与了资助项目，更重要的是，他们加入了我们开发的一些人际网。这一切都在秘密中进行。但如果有人提交了相关提案，国务院就会仔细审查，起先是会经过国务院的科学部门，然后送到相关大使那里，大使会查看是否存在不利于国家外交政策或政治利益的部分。
事实上，根据韦斯特所言，美国国立卫生研究院与苏联进行极为重要的国际科学工作时，根本不是通过官方合作活动，而是通过其培训外国科学家的内部项目：“机构内部的项目通常最早取得进展。苏联和东欧集团的一些科学家刚取得博士学位，他们正处于职业生涯的成型期，需要专业的研究培训。机构内部的培训项目在两国关系正常化的数年前就早已开展。”〔193〕
20世纪90年代苏联解体，科学合作迎来巨大机遇，很多领域出现了令人期盼的新合作形式。其中就包括防核扩散领域。当时情况十分紧急，在俄罗斯关闭的核设施里，科学家们连最基本的生活保障都没有，其中一个所长甚至绝望地自杀了。人们担心会发生人才流失和核材料失窃。通过西格弗里德·赫克尔的故事，我们看到了他是如何在美国政府认为不可思议的情况下获得了前往俄罗斯实验室的许可，他是如何在美国政府禁止的情况下与俄罗斯科学家签署了一份研究协议，他是如何在国家安全委员会把协议丢进垃圾桶并否认协议之后，通过该协议促成并监督了“实验室对实验室”项目。赫克尔之所以能做到这一切，只有一个重要的原因：他不是政府雇员。尽管洛斯阿拉莫斯国家实验室进行的研究完全由政府资助，且必须严格按照政府要求保密，但实验室本身由加州大学管理。赫克尔说道：
我们行事之所以如此高效，归根结底，是因为我们有这样的机会。我们把握住了机会。我不是政府雇员。我的老板是加州大学校长大卫·加德纳（David Gardner）。所以，当我说：“听着，我想前往俄罗斯，但律师们肯定会立即反对！”他说：“你要去做什么？和俄罗斯人签署协议吗？如果你认为这对国家有益，你就去做。”
所以我做了我认为对国家有益的事情，促成了俄罗斯之行。提议俄罗斯之行的并不是政府，而是我自己。我得到了加州大学的支持。有趣的是，桑迪亚国家实验室（Sandia）的负责人艾伯特·纳拉斯（Al Narath），没有参加首次俄罗斯之行，因为他们为美国电话电报公司贝尔实验室（AT&T Bell Labs）和洛克希德·马丁公司（Lockheed Martin）工作。尽管那些协议不是为了盈利，目的很好，但他们仍然认为其风险太高。但约翰·纳科尔斯和我在加州大学工作。我跟他前往了俄罗斯。
政府和科学家的不同之处在于，政府想要阻止事情的发生，而科学家想要做事情，创造新的东西。我们是为了创造新科学、新技术和新事物。所以，我们采用的方法与政府完全不同。里根总统说，“信任对方，但要查证。”作为科学家，我们建立了信任，增进了关系。我们互相往来，住在彼此的家里，长期面对面交流。而我的俄罗斯之行已经达到了50次。所以我们说的是，“从信任中受益。通过信任做一些有意义的事情。”我们也是这么做的。〔194〕
美国民用科技研究与发展基金会也证明，非政府实体可以在科学合作和公共政策领域取得巨大成就，而政府因为自身的僵化做不到这一点。民用科技研究与发展基金会依法成立，不以盈利为目的，与苏联开展了广泛的项目合作。虽然该基金会最初完全由政府资助，但其活动不受死板规则的束缚，只需得到独立理事会的批准。这使得民用科技研究与发展基金会可以做一些具有创新性的事情，这些事情政府往往不愿意做或者无法做，如大规模推行竞争性补助机制，为苏联的科学研究和仪器提供大量的直接资助，从其他来源（如私人基金会）获得重要支持，甚至为探索如何与地区开展产业研发合作而支付美国民营高科技企业员工的开支。当然，民用科技研究与发展基金会会受到每年国会拨款的影响，但其能通过一些方式与国会委员会私下进行合作，而政府机构很难做到这一点。
艾琳·马洛伊（Eileen Malloy）大使分享了她对政府僵化的更多看法：政府内部信息的传递存在障碍。美国与苏联等国家的国际科学合作牵涉众多、错综复杂，但美国政府机构内部之间却缺少交流。美国国防部是最重要的参与主体之一，但其通常不太情愿与其他机构共享信息。马洛伊说道：
国防部资助的很多科学研究，其他机构并不知情。我为国务院监察长（State Department's inspector general）工作了10年。如果我们前往一个国家，我们会试图调查美国政府在该国家投入的资金总额。但这是一个很大的挑战，几乎无法完成，因为没有一个政府机构（包括美国国际开发署和国务院）可以为你提供全部的信息。归根结底，大使的决定需要得到总统同意。但如果总统都不清楚发生了什么，他或她怎么能掌控局面呢？以下事件是很好的例子。美国入侵伊拉克时，我在澳大利亚。澳大利亚民众很反对对伊拉克采取军事行动，在此期间，我们艰难地维系着与他们的正常关系。所以，我一直在寻找方法来向美国政府表明一个事实，即存在的问题远不止一个。〔195〕
用科学合作来传递外交信息，并不像看上去那样简单。首先，你需要全面了解情况，这本身就是一个很大的挑战。