五、巴塞尔协议Ⅲ
（一）巴塞尔协议Ⅲ的主要内容
巴塞尔协议Ⅲ旨在从银行个体和金融系统两方面加强全球金融风险监管。在单个银行实体（微观审慎）层面，意图提高银行及其他金融机构在市场波动时期的恢复能力，使银行能够更好地抵挡经济金融风险的压力。主要内容包括对原有资本监管要求的完善和流动性标准建立。在整个金融体系（宏观审慎）层面，力求减少具有潜在系统性风险的银行对整个金融业的影响，以对全球长期金融稳定和经济增长起到支持作用。主要内容是在资本框架中加入逆周期机制，包括逆周期资本缓释和资本缓释。
可以看出，无论是微观审慎还是宏观审慎，巴塞尔协议Ⅲ在这两方面的内容设计上都涉及资本框架的改革，这也反映出资本监管改革仍旧是巴塞尔协议Ⅲ的核心。巴塞尔委员会通过在巴塞尔协议Ⅱ的三大支柱框架基础上加强资本监管框架，提升了银行业的抗风险能力；改革监管资本的数量和质量，扩大风险覆盖范围；引入杠杆率强化资本基础，用于限制银行体系过高的杠杆，并对资本计量中度量和模型风险提供额外保护。同时，通过在资本框架中引入宏观审慎因素，以抑制顺周期性与金融机构间相互联系和影响造成的系列性风险。
1.微观审慎监管
第一，提升资本质量。巴塞尔委员会对现有的监管资本定义进行了修订，主要体现在：首先，在资本结构上重新细化，将监管资本分为核心一级资本（CET1）、一级资本和二级资本；其次，制定了资本工具的合格性标准，以提高一级资本工具吸收损失的能力； 再次，统一了资本扣除和调整项目，并在普通股权益层面上实施扣除；最后，提高资本结构的透明度，要求银行披露监管资本的所有要素，以及与财务报告科目之间的对应关系。
第二，提高资本充足率监管标准。在加强对银行资本质量监管的同时，巴塞尔委员会也重新审视了巴塞尔协议Ⅱ中关于资本充足率的监管标准。2010年9月12日，中央银行行长和监管当局负责人（GHOS）在会议公告中指出，作为吸收损失资本的最高形式，对CET1的要求将从现行的2%提高到 4.5%，并且将增设 2.5%的留存缓冲资本，这样总的普通股本充足率要求将达到 7%，维持普通股本充足率与一级资本充足率和总资本充足率的级差不变，再加上留存缓冲资本后，商业银行普通股本（含留存收益）充足率、一级资本充足率和总资本充足率应分别达到 7%、8.5%和10.5%。同时，为了冲抵资本充足率的顺周期性，巴塞尔委员会特增设一项新的资本充足要求，即逆周期缓冲资本，其具体设定可根据不同国家的具体情况和商业银行运营状况在0～2.5%浮动。另外，针对系统性重要银行，还可视具体情况提高其资本充足率。
第三，引入杠杆率作为风险资本的补充。巴塞尔委员会提出将杠杆率监管引入巴塞尔协议Ⅱ的第一支柱下，以弥补资本充足率监管的单一化缺陷。杠杆率定义为一级资本与总风险敞口（表内与表外）的比率，监管红线被确定在3%，作为基于风险的资本指标的补充，它不仅有助于防止银行利用风险资本要求的漏洞，也有助于防止模型风险和计量错误的发生。
第四，流动性风险监管。巴塞尔委员会于2009年12月发布《流动性风险计量、标准和监测的国际框架（征求意见稿）》，并在全球成员国范围内进行定量影响测算。在该框架中，巴塞尔委员会设置了两个监管标准：流动性覆盖率指标和净稳定融资比例指标，同时也提供了一套用于提高不同国家间监管一致性的通用监测指标，包括合同期限错配、融资集中度、可用的无变现障碍资产、与市场有关的监测工具，以帮助监管当局识别和分析单个银行和银行体系的流动性风险趋势。其中，“流动性覆盖率”定义为优质流动性资产储备与未来 30日的资金净流出量的比值，且要求该比值应大于等于100%，用于衡量在设定的严重压力情境下，优质流动性资产能否充分满足短期流动性需要。“净稳定融资比例”指标是指“可用的稳定资金来源”与“业务所需的稳定资金来源”的比值，同样要求该比值应大于等于100%，主要衡量商业银行在未来一年内、在设定的压力情境下，用稳定资金支持表内外资产业务发展的能力。
2.宏观审慎监管
目前，巴塞尔协议Ⅲ中关于宏观审慎的措施主要是在资本框架中引入留存缓释和逆周期缓释机制。此外，还包括对系统重要性银行的监管准则的探讨。
第一，逆周期资本缓释。所谓逆周期资本监管是指监管当局在经济上升期提高对银行的资本要求，增加超额资本储备，用于经济衰退期弥补损失，以保证商业银行能够持续达到最低资本要求，维护正常的信贷供给能力。为实现逆周期资本监管，2010年7月10日，巴塞尔委员会发布《逆周期资本缓冲方案（征求意见稿）》，方案指出为了缓解银行体系的顺周期性，资本监管要求应随着经济周期不同阶段的转化和变化体现出应时而变的特征。各国监管机构将根据自身情况确定不同时期的逆周期缓释，其范围在0～2.5%。如在正常市场情况下，逆周期缓释设为2.5%，而当监管当局认为市场处于信用过度增长时期，可将逆周期缓释从 2.5%向下调整，在严重时期可调为0，以使逆周期缓释能够全部用来缓解银行在危急时刻的压力。
第二，留存资本缓释。巴塞尔委员会认为，金融危机期间许多银行仍在回购股份、分发红利和发放奖金，主要原因是如果其他银行都在这么做，自己不这么做的话就会被认为是经营有问题。这种情况对银行的未来竞争将产生不利影响，最终结果是所有的银行都要这样做，导致银行体系无法从内源融资渠道来补充资本。因此，解决问题的根本方法就是在市场繁荣时期保留一部分资本作为危机时期的资本缓释。2010年9月中央银行行长与监管当局负责人会议确定资本留存缓冲要求为2.5%，由扣除递延税等其他项目后的普通股权益组成，并指出资本留存缓冲的目的是确保银行在金融经济衰退时能利用缓冲资本来吸收损失。这意味着银行在满足普通股 4.5%、一级资本 6%、一级和二级资本 8%最低要求的基础上，还要再预留 2.5%的普通股作为资本存留缓释，因此普通股在最低资本要求和资本存留缓释的要求下总计需达到 7%的最低标准。资本留存缓释将自2016年起逐步实行，到 2019年1月1日银行需达到 2.5%资本存留缓释的最低标准。尽管银行在危机期间可以利用这一缓冲资本，但银行的监管资本比率越接近最低资本要求，对其利润分配的要求就越严格。
第三，系统重要性银行及其相关的监管，本次危机凸显了解决“大而不倒”机构道德风险的迫切性，对此，巴塞尔协议Ⅲ提出对系统重要性银行增加额外资本要求、或有资本（contingent capital）和自救债务（bail-in debt）等要求。但到目前为止，具体的内容尚在磋商研究之中。基本的问题如系统重要性银行的标准尚未明确。另外，具体操作层面还存在其他大量悬而未决的问题，尚需仔细斟酌。例如，建立额外资本要求与识别系统性影响机构之间的关系如何？额外资本要求如何建立，是针对整个大型银行体系还是仅考虑单个银行的系统重要性？额外的资本要求的目的是防止危机发生还是内部化社会成本等。
巴塞尔协议Ⅲ的资本监管标准及过渡期安排如表 2-4 所示。
表2-4 巴塞尔协议Ⅲ的资本监管标准及过渡期安排（%）
（二）巴塞尔协议Ⅲ的意义
巴塞尔协议Ⅲ以银行体系的稳健发展为目标，体现了更加平衡的监管理念。通过对危机的反思，巴塞尔协议Ⅲ的监管思路设计更加全面。在监管标准的制定上，既注重资本的数量要求，也提出资本质量的重要性不可忽视；既肯定了资本对风险的吸收作用，也强调了银行流动性状况至关重要。在监管手段上，既保留了风险敏感的资本充足率要求，也新增了缺乏弹性、不易被粉饰的杠杆率指标。在监管视角上，既着重从银行机构层面的微观审慎监管着手，又结合考虑了宏观审慎的目标。可以说，巴塞尔协议Ⅲ在巴塞尔协议Ⅱ合理的框架设计基础上，力图在监管的效率原则和安全原则间寻找新的平衡点。
首先，多层次资本监管框架初步形成，进一步加强了资本监管。构建多层次的资本监管框架，是巴塞尔协议Ⅲ为增强银行系统损失吸收能力而做的另一项重要革新。第一层次表现为资本的重新定义，突出了股东必须为银行直接承担风险的原则，缩小了银行业利用复杂资本结构向市场或者政府转嫁风险的空间。第二层次为引入资本留存缓释，突出了以丰补歉作用。建立逆周期资本缓释是巴塞尔协议Ⅲ搭建的第三层次资本，目的是提高整个银行业在危机中的恢复能力，并在一定程度上弱化周期性带来的影响。同时，巴塞尔协议Ⅲ也客观评估了内部模型的缺陷，引入风险中性的杠杆比率作为基于风险最低资本要求的辅助工具，来回避模型风险并限制任何通过计量技术降低风险权重和节约资本的行为。杠杆率涵盖了表外产品，对于负有连带责任的表外资产以及衍生品净头寸都纳入杠杆率计算的总资产中，通过其最低比率要求有效降低银行的杠杆倍数，降低系统性风险。(https://www.daowen.com)
其次，流动性监管的框架和要求得以确立。金融危机后出现了强化流动性监管的趋势，监管者在流动性风险管理中扮演着更为积极的角色，并最大幅度地保证银行在各种可能的压力情境下有足够的优质资金维持其流动性，引入两个流动性定量监管指标—— 流动性覆盖比率（LCR）和净稳定融资比率（NSFR）来加强流动性风险管理，并分阶段做了渐进安排。通过这两个独立而又互补的监管指标，银行可优化资金结构，减少短期融资的期限错配，增加长期稳定资金来源。
再次，强化了对系统性风险的关注，降低了银行经营杠杆。巴塞尔协议Ⅱ是微观的、内向型的，重点在于增强银行自身的风险管理能力。而巴塞尔协议Ⅲ是宏观的、外向型的，它将对整个宏观经济运行产生直接的影响，其意义已经超过银行监管本身。巴塞尔协议Ⅲ引入“系统重要性金融机构”（systemically important financial institutions）这一概念，对于业务规模较大、业务复杂程度较高，发生重大风险事件或经营失败会对整个金融体系带来系统性风险的机构，提出特别资本要求，使其具有超出一般标准的吸收亏损能力。
最后，扩大风险覆盖范围，加强了交易账户的管理。巴塞尔协议Ⅲ弥补了监管漏洞，更全面地覆盖了各类风险，对市场风险的框架做了根本的改革，特别是加强了那些与资本市场活动相关的领域：交易账户、证券化产品、场外衍生工具交易对手的信用风险和回购交易等。通过交易账户和银行账户处理一致性，增加复杂结构化产品的风险权重，减少对外部评级的依赖，动态反映交易对手信用质量的恶化等措施，将交易账户的风险监管提到一个新的高度。
（三）巴塞尔协议Ⅲ的局限性
总体而言，我们不得不说巴塞尔协议Ⅲ是对巴塞尔协议Ⅱ的完善而非替代。巴塞尔协议Ⅱ是银行业风险管理的完整框架，对银行全面提升风险管理能力具有实质性的帮助，而巴塞尔协议Ⅲ仅仅是对金融危机应对的一揽子协议，对银行而言它更多的是监管要求而非管理建议。尽管巴塞尔协议Ⅲ继续了巴塞尔协议Ⅱ以资本充足率、监管检查、市场约束三大支柱为支撑；继续以资本监管为主，并引入了流动性监管标准；继续以微观审慎监管为主，并引入了宏观审慎监管的概念，但它仍然存在一定的争议。
首先，巴塞尔协议Ⅲ的主旨是希望资本充足，并进而达成银行稳健经营的目的，但这样是否便能够达到效果仍然存疑。不管是从资本的定义和水平的提高，还是“资本留存缓冲”和“逆周期资本缓冲”的增加，巴塞尔协议Ⅲ的直接表现就是诸多条款的核心要求都指向了资本，提高资本的充足率，抑制金融业及金融机构的投机行为。但仅仅从资本的角度来考虑，对于夯实整体银行业的经营基础，仍然是远远不够的。无论理论分析还是历史经验都已经告诉了我们这样一个事实：单纯增加资本并不能有效保障银行的经营安全。在危机爆发的时刻，资本规模越大，它所造成的破坏就越具有毁灭性，而这恰恰与巴塞尔协议Ⅲ的目标（整体金融体系的稳定）相悖。尽管巴塞尔协议Ⅲ中引入了流动性标准，但对流动性和资本充足之间的联系和相关度没有给予较为清晰的界定。对于银行和监管机构而言，监管重点应更多地放在风险资产即分母上，也就是通过完善内部治理，强化风险管理体系建设，提升风险管理技术和能力，控制风险资产的非理性扩张，并最终降低银行所面临的总体风险。
其次，巴塞尔协议Ⅲ推进缓慢是否会导致重蹈巴塞尔协议Ⅱ的覆辙仍然存疑。从目前公布的实施安排来看，巴塞尔协议Ⅲ从出台到其全面落实之间的过渡期极为漫长，要持续到 2019年。而金融发展日新月异、金融创新层出不穷，九年的时间实在是过长了，很可能全面实施时已物是人非。巴塞尔协议Ⅱ已经是一个非常鲜明的例子：2004年正式颁布，2006年终于尘埃落定。欧盟作为全球实施巴塞尔协议Ⅱ最早、最为成熟的国家和地区于2008年1月1日起全面实施；美国迫于国际压力，采取了差异化的实施方案，设定了过渡期，于2009年开始正式实施新资本协议。从实施进程来看，没等各国正式推行巴塞尔协议Ⅱ，金融危机已经爆发了，导致巴塞尔协议Ⅱ并没能起到应起的作用。而在等待巴塞尔协议Ⅲ正式实施的这九年间，我们并不能排除又一场金融危机的爆发，故而目前更重要的是，在竞争愈趋激烈、金融创新不断涌现的金融时代，在二十国集团框架下，要积极不断落实巴塞尔协议Ⅲ的有关要求，并动态覆盖新的风险内涵和外延的变化。其相关标准在实施中的困难则是巴塞尔协议Ⅲ面临的又一难题，例如，逆周期资本实施中对于经济周期的预判，等等。
再次，巴塞尔协议Ⅲ仍然未能完全解决监管资本套利的问题。监管资本套利一直是巴塞尔资本协议无法回避的缺陷，巴塞尔协议Ⅲ也回避不了。在巴塞尔协议Ⅲ框架下，虽然已经尽量减少了制度的差异性，但是作为各国监管机构妥协后的产物，不同国家、不同监管体制仍将被允许采取不同的监管标准。例如，巴塞尔协议Ⅲ中允许各国监管机构根据自身情况确定不同时期的逆周期资本缓释，其范围在0～2.5%。可以预计，资本出于逐利的本性，会发生基于风险度量、主体类别、资产类别和种类的监管资本套利。更重要的是，各国监管机构为了提高本国银行的竞争实力，有动机将本国的逆周期资本缓释要求降至或低于国际平均水准，而这种迁移行为具有显著的“羊群效应”，会孕育新的积聚风险点，降低了资本监管的有效性，加剧了银行业的系统性风险。因此，要积极通过缩小制度差异性，减少监管资本套利的空间。
最后，巴塞尔协议Ⅲ的“非强制性”和各国“政策搭配”可能会稀释其监管功效。
巴塞尔委员会是一个缺乏行政权力和法律效力的国际机构，其颁布的协议只是提供指导，最后是否采纳还得由各个国家根据自身情况决定。而在后金融危机时代，各国宏观经济发展必然步调不一，从衰退进入复苏轨道的情况也会各不相同，不排除那些复苏步伐较慢甚至仍然没有走出危机阴影的国家在落实巴塞尔协议Ⅲ的过程中打一些折扣，以避免执行该协议造成对本国经济的不利冲击。同时，不得不看到的是，巴塞尔协议Ⅲ并不是危机之后金融改革的全部内容，也不能解决所有问题。巴塞尔协议Ⅲ主要是针对银行业，代表的是银行业的改革方向。而证券业、保险业等行业和会计制度、税收制度等也同样需要进行改革。从这一角度来看，巴塞尔协议Ⅲ的监管效果并不能完全独立，同样需要其他政策的搭配，否则其监管效果便会被稀释乃至破坏。
总之，这些问题涉及各国利益的复杂博弈，还需要各国进行大量协调，争取获得更广泛的共识，采取较为协调一致的行动，方能真正实现巴塞尔协议Ⅲ的目标——实现整体金融体系的稳定。
（四）巴塞尔协议Ⅲ在中国的实施状况
长期以来，中国银监会对巴塞尔协议体系与中国银行业的指导给予了高度重视。
2006年银监会工作会议明确提出“海外设有分支机构中资银行，力争在2012年实施新资本协议”。《银监会2006年工作要点》明确要求“密切跟踪新资本协议在各国的实施情况，研究提出我国实施目标规划。指导有关银行加快内部评级体系，改进风险管理技术，抓紧做好实施相关准备”。2007年银监会发布《中国银行业实施新资本协议指导意见》，随后几年银监会陆续下发 14个专门的监管指引（另有部分指引尚在征求意见中），2009年建立支撑新资本协议的监管制度框架。2009年10月银监会正式启动了达标申请的预评估工作。2011年，为推动落实“十二五”规划，银监会起草了《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》提及坚持我国银行业资本监管的成功经验，充分考虑国内银行业经营和风险管理实践，以巴塞尔新资本协议（BaselⅡ）三大支柱为基础，统筹考虑第三版巴塞尔协议（BaselⅢ）的新要求。2011年中国银行业监督管理委员会发布了《中国银行业实施新监管标准指导意见》（以下简称《指导意见》），确定了我国银行业实施国际新监管标准的总体原则、主要目标、过渡期安排和工作要求。预计 2012年将执行新资本监管标准，比巴塞尔协议Ⅲ更严格。银监会要求银行业金融机构“应按照《新资本协议》与第三版巴塞尔协议同步推进，第一支柱与第二支柱统筹考虑”的总体要求，积极稳妥地做好新监管标准实施的各项准备工作，加强对实施新监管标准工作组织领导，制定切实可行的新监管标准实施规划，调整发展战略积极推动业务转型，从公司治理、政策流程、风险计量、数据基础、信息科技系统等方面不断强化风险管理，确保系统重要性银行和非系统重要性银行业金融机构分别在2013年年底和2016年前达到新监管标准的要求。2012年6月银监会颁布《商业银行资本管理办法（试行）》，就商业银行风险监管标准提出了新的实施要求，以加强对银行业的风险监管，维护银行体系稳健运行。该办法自2013年1月1日起实施。根据《商业银行资本管理办法（试行）》，核心一级资本充足率比巴塞尔协议Ⅲ标准高 0.5%，系统重要性附加资本要求，为1%，而巴塞尔协议Ⅲ 并未做明确要求。总体而言，银监会的要求比巴塞尔协议Ⅲ更严格。《商业银行资本管理办法（试行）》实施后，若不能达到最低资本要求，将被视为严重违规和重大风险事件，银监会将采取严厉的监管措施。具体监管措施如图 2-1所示。
图2-1 《商业银行资本管理办法（试行）》将采取的监管措施
按照银监会实施新的《商业银行资本管理办法（试行）》的要求，各家商业银行全面加强资本管理及风险管理，分别对信用风险管理、市场风险管理及操作风险管理进行持续优化。多家银行通过了银监会对资本管理高级方法实施情况的验收。
各家银行应对《商业银行资本管理办法（试行）》中新监管、新要求的举措可大致归类为：进行资本储备，完善制度建设，关注资本充足及资本回报的平衡关系，改造和升级信息系统建立建全，优化细化计量模型。
根据银监会2013年4月发布的《中国银行业运行报告》，2012年年末商业银行加权平均资本充足率13.3%，同比上升0.5个百分点，加权平均核心资本充足率为10.6%，同比上升0.4个百分点。五大国有商业银行的资本充足率较2011年年末均有提高，资本充足率平均水平为13.66%，高于同行业平均水平。其中交通银行和农业银行的提高幅度最大，其他上市银行的资本充足率较2011年有升有降，资本充足率平均水平为12.54%，整体上低于五大国有商业银行。五大国有商业银行中除交通银行外均首次披露杠杆率，平均水平为5.11%，高于银监会规定的4%的最低监管要求。