对政府规制的权力约束

政府对网络言论(包括网络谣言)的过度规制，容易导致权力的滥用和腐败，造成寒蝉效应。此外，从规制的成本收益视角来看，过度的政府规制需要大规模的政府投入，制度效益并不明显。“Posner亦指出言论是一种商品，所谓的事实或真理指的是多数人所接受的意见，保障言论自由的主要理由在于(1)政府过度介入管制言论市场会危及民主程序，可能会造成政府权力膨胀、无人监督的情况，以及(2)信息市场的脆弱性，因为信息具有外部性，单纯的意见很难以创设财产权的方式保护之，信息的生产很可能是不充分的，而政府管制言论市场可能会对言论的供给产生寒蝉效应，影响信息的提供。”^[54]在现实生活中，网络谣言的政府规制主要表现为两种形式，第一种为直接规制，即政府直接对网络谣言进行规制，比如相关事件调查、公开网络谣言所涉及的信息、行政处罚等;第二种为间接规制，即政府通过网络服务提供者间接规制网络谣言，比如命令网络服务提供者删除发言、注销账号等。无论在直接规制还是间接规制中，“在政府的任何行为中，还有在政府大楼的任何一个角落里，都是找不到德行这个词的，所以我们需要警惕的是，政府不仅会运用其管制职能来压制媒体，更通过分配资源的权力来收买媒体。媒体对现行的体制丧失自己的反思能力，而现行体制也丧失了自己的纠错功能”^[55]。某些互联网监管部门和网站管理人员并没有依法、合理地行使网络规制的权力，一些简单粗暴、缺乏公开透明的规制措施也容易导致政府与民众在互联网上的二元对立。“长期任职的官员会勾画出自己的活动范围，他们把这一范围视为自己的特殊领地。随着时间的推移，他们与处在类似地位的其他个人之间还发展出一种认同感，从而使‘自己人’和‘外人’之间的界限变得日益牢固。”^[56]同时，当前法律制度的不完善也导致相关互联网管理人员无序删帖、随意封号等行为，严重损害了公民的言论自由。^[57]因此，一方面，由于市场失灵，需要政府规制;另一方面，由于政府失灵，也需要对政府规制进行监督。对网络谣言政府规制的监督或制约主要表现在三个方面:一是对权力授予的权源性限制，二是权力行使的程序性限制，三是权力违法的监督性限制。

第一，政府规制网络言论的权力需要有法律的明确授权。“任何活动的基本处理模式是自治的、私人的行动;政府权力被假定为是不受认可的，除非政府权力的支持者们承担给予政府权力行使以正当化理由的责任。”^[58]《立法法》第8条规定:“下列事项只能制定法律……(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚……”网络言论自由属于公民政治权利，因此，如果政府想要采取删帖、销号等直接剥夺言论自由的措施，需要有法律的明确授权，否则就属于违法。这是法律保留原则的基本内容，也是从权力授予的权源方面对政府规制的限制。当然，法律在授予互联网监督管理部门相关权力时也会规定具体的行使部门、职责权限、权力运作方式和法律责任等，这些组织法方面的内容都构成了政府规制网络谣言的权源性限制。(https://www.daowen.com)

第二，政府规制网络言论的权力行使不仅要符合实体程序，更要符合程序正义。对行政权力的程序控制是现代民主法治国家的基本要求。对政府规制网络谣言的程序性限制主要包括:首先，公开是最好的防腐剂。政府规制权力容易滥用，因此政府规制网络谣言的措施及结果应该及时公开，接受社会的监督。其次，在行政机关对网络谣言的制造者和传播者作出不利决定时，应该听取相对人的意见，这也是自然正义原则的基本要求。^[59]再次，政府在制定相关互联网立法和政策、作出规制措施、进行网络谣言事件调查等活动时，应该创造各种途径让广大民众参与政府规制。“行政的民主化是现代社会的一项基本要求。现代行政不仅要求必须依据民意的法律来行使行政权，而且要求在行政权行使的过程中，必须尊重可能受行政权作用的相对方的意见;在行政权行使的方式上，单方面的‘命令——服从’的模式逐步让位于通过吸纳相对方的参与和理性对方而作出行政决定的模式。”^[60]信息公开、听取意见、公众参与是现代社会程序正义的重要内容。

第三，政府规制网络言论的权力需要接受监督，存在违法或不当情形的，需要承担法律责任。政府规制网络言论存在成本，一是管制言论所造成的信息流失问题，二是法律错误的成本(cost of legal errors)。^[61]因此，当政府规制违法或不当时，应该有相应的监督救济措施，才能促进行政机关依法行政，也能保证相对人的合法权益，于是公民对规制行为正当性的诉权制度^[62]就成为权力违法的监督性限制。如果相对人对政府规制网络谣言的措施不服时，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政机关对网络谣言违法的认定是第一步判断，法院的裁判才是终局判断，司法监督也是保障政府规制网络谣言正当性的最重要屏障。“法院通过网络行政诉讼保持对网络行政管理部门的司法监督和审查，是防止行政机关滥用权力、对网络发展进行不当管制和干预的不可或缺的手段，也是衡量我国网络法治水准的一项基本指标。”^[63]就我国实际而言，强化事后监督、完善权利救济渠道对于约束和规范网络言论规制权力、防止互联网规制权力的任性和恣意、保障公民合法权益具有特殊意义。