法律体系的现状考察
从20世纪90年代至今，我国已初步形成以《关于维护互联网安全的决定》《关于加强网络信息保护的决定》《网络安全法》《中华人民共和国电信条例》(以下简称《电信条例》)《互联网信息服务管理办法》等法律规范为核心的网络谣言治理法律体系，它们对网络谣言治理机构、治理措施、治理程序和法律责任等内容作出具体规定。我国还没有专门针对网络谣言或网络言论制定的法律规范，当前的网络谣言治理法律体系主要包括三个层面:一是《宪法》中有关言论自由及其限制的条款;二是普通法律中关于网络谣言治理的条款，如《民法典》《刑法》《治安管理处罚法》等法律中的条款;三是互联网专门法律中关于网络谣言治理的条款，如《网络安全法》《关于加强网络信息保护的决定》《互联网信息服务管理办法》等法律规范中的条款。但是这些涉及网络谣言治理的法律规范对现实问题覆盖范围不足，存在立法空白，不能迅速适应高速发展的网络社会现实，法律规范的完整性和可操作性也有待进一步加强。[3]具体而言，我国网络谣言治理法律体系还存在以下问题。
第一，立法层级低，影响实施效果。我国专门调整互联网的法律规范立法层级较低，其中关于网络谣言的概念界定及其规制措施等都比较模糊，严重影响了法律规范的实施效果。现行有效的对于互联网直接进行规范的法律、行政法规、司法解释、部门规章和其他规范性文件共有172件(不含地方性法规)。其中，专门性的法律3件，相关性的法律11件，司法解释18件，行政法规10件，部门规章40件，其他规范性文件90件。由此可见，我国互联网法律体系的主体是部门规章以及数量庞大的规范性文件，法律和行政法规很少。在实践中，中宣部、中国共产党中央网络安全和信息化委员会等与互联网治理有关的部门也发布一些内部性、非公开的管理文件，这些文件也具有事实上的约束力和执行力。网络谣言治理法律规范的位阶与层级过低，直接影响了其权威性和实施效果，也容易造成不同法律规范之间的冲突和矛盾。
第二，内容缺失，存在立法空白。就言论自由的法律体系而言，我国一直以来缺乏言论自由法律保护的传统，言论自由的法律内涵及其法律限制仍不清晰明确，有关言论自由的规制性内容较多，而相关的保障性条款却较为匮乏，“缺乏对信息自由、电子信息出版、信息知识产权保护、隐私权保护等方面的立法”[4]。就网络谣言治理而言，目前我国在该领域也存在诸多立法空白和制度漏洞，一些亟待确立的互联网治理制度也迟迟没有建立，导致一些网络谣言治理领域“无法可依”。在现实生活中，实际发挥重要作用并大量存在的是与互联网管理息息相关的有关部门发布的政策规范和管理措施。比如，我国目前的法律规范还缺少对网络谣言的法律概念进行明确界定，进而导致网络谣言治理的范围和界限非常模糊，并容易侵害公民的网络言论自由权利;还没有确立网络谣言违法行为的构成要件，对于哪些是违法的网络谣言，哪些又属于正常的网络言论，并没有清晰的标准;即使一个行为构成违法的网络谣言，现行法律规范体系对于民事责任、行政责任和刑事责任的衔接与竞合也没有作出规定，实践中往往存在性质一致的行为却承担性质完全不同的法律责任的现象，这也严重损害了法律的权威性和公正性。(https://www.daowen.com)
第三，内容陈旧，亟待修改完善。长期以来，我国对互联网立法工作重视不够，网络法律体系具有明显的被动性、保守性和滞后性等特征，远远落后于互联网创新与发展的实践，也对一些长期存在的互联网社会问题缺乏及时的回应和关注。“由于社会秩序并不是固定不变的，它最多也只能被立法偶尔地进行重塑。它处在持续的变迁之中。旧的制度在消逝，新的制度在产生，而那些保留下来的制度也在不断改变自己的内容。”[5]我国互联网立法中有诸多法律规范制定于我国互联网发展的初始阶段，内容陈旧，已经不适应当前互联网技术发展和社会转型的需要，比如1997年国务院修正的《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》(以下简称《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》)，1997年公安部发布并经国务院批准的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，2000年国家保密局发布的《计算机信息系统国际联网保密管理规定》，2000年公安部发布的《计算机病毒防治管理办法》，2000年国务院颁布的《互联网信息服务管理办法》，2000年国务院颁布的《电信条例》，等等。“政策制定并不是一劳永逸的，而是处于制定与再制定的循环往复的过程。政策制定是一个持续性的不断接近一些渴求目标的过程，而在这过程中，什么是属于渴求目标本身也在根据反复衡量而不断变化。”[6]这些制定于互联网发展初期或者Web1.0时代的网络法律规范已经难以适应经历过巨大社会转型后的中国互联网实践现实与状况，大大落后于互联网技术的创新与发展，与当今网络信息传播的主流模式不相符合，也与我国互联网立法所面临的国际环境存在一定的分离，因此，亟待结合现实发展的实际进行修改与完善。
第四，内容分散，亟需整合统一。我国没有统一的互联网基本法，也没有专门针对网络谣言的法律规范，当前的网络谣言治理法律体系涵盖民事法律、行政法律和刑事法律，包含了法律、行政法规、行政规章、司法解释等不同形式的法律规范，同时，由于网络谣言既可以通过文字形式出现，也可以通过视频和音频传播，它还会涉及宽带服务提供商的规制义务，于是在网络谣言治理法律体系中占据主体地位的部门规章也由各个不同的部门颁布，从而导致内容过于分散、实施标准不一、条款相互冲突和矛盾等问题，这既造成执法机构执法的不方便，也不利于社会公众遵守。
第五，重政府规制，轻市场机制。重管理轻自律是我国互联网立法的主要特色，在我国互联网立法实践中，立法者倾向于将互联网法简单地视为互联网管理法，将法律规范的内容重点放在如何加强政府对互联网的管理，如何有效实施网络规制，而忽视行业自律、公民监督、互联网教育等市场机制的作用，更缺乏对这些市场机制有效运作的立法保障。具体而言，互联网立法的这一特色突出表现在两个方面:一是法律规范的名称，我国目前诸多涉及互联网领域的最核心、最重要法律规范的名称中都包含“管理”两字，如《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《互联网信息服务管理办法》等，这突出反映了我国互联网立法的“管理”色彩;二是法律规范的内容，我国目前互联网领域的法律规范内容侧重管理，很少或者几乎没有促进市场机制的内容条款，以与网络言论表达、网络谣言治理最为密切相关的《互联网信息服务管理办法》为例，在这个总共27条的行政法规中，几乎所有的法律条款都是管理性、义务性条款，涉及政府对互联网信息服务的具体管理，而对于如何发挥市场机制在互联网信息服务中的作用和职责定位，却只字未提。