治理程序的法治化

(一)治理程序法治化的困境

从治理过程来看，完整的网络谣言治理包括治理法律和政策的制定、治理措施的实施、法律责任的追究等，对于公共事务类网络谣言而言，还会存在网络谣言的调查。因此，网络谣言治理程序大致包括治理法律和政策的制定程序、治理措施的实施程序、法律责任追究程序。从我国当前情形来看，我国网络谣言治理程序法治化还面临一些问题和困境，主要表现在以下方面。

第一，现有互联网治理(包括网络谣言治理)法律规范和政策文件的制定，仍然呈现政府绝对主导的特征，缺乏互联网行业和社会公众的有效参与。在建设社会主义民主法治国家的背景下，法律规范和政策文件制定程序中的政府单边主导，降低了法律规范和政策文件的可接受性，增加了它们的执行成本，同时，也使得规范内容与行业实际、民众期待存在不少差距，实质上影响了这些规范的执行与实施。

第二，网络谣言治理措施(特别是强制性治理措施)的实施仍然缺乏正当程序，不注重对相对人合法权利的保障。程序正义是现代法治国家的基本特征，在对相对人作出不利决定时，告知理由并听取意见是自然正义的基本内容。但是，我国当前涉及不利处分内容的网络谣言治理措施实施，大都缺乏告知理由、听取意见的程序，而是单方面、强制性地实施。

第三，对于公共事务类网络谣言而言，网络谣言的调查程序还不公开透明，也缺少公众参与和监督。对于一些具有重大社会影响的公共事务类网络谣言，关于这些网络谣言的事件调查及其信息公开对于最终治理具有决定性作用。由于政府往往是公共事务类网络谣言的一方当事人，如果缺乏外部的公众参与和有效监督，谣言内容的调查结果就可能无法使人信服，网络谣言也可能愈演愈烈并会产生新的网络谣言。

第四，在实践中，删除信息、限制使用网络账户和注销网络账户等强制性措施往往是由互联网服务提供者直接实施，或者是互联网规制部门命令互联网服务提供者实施。互联网服务提供者作为非公共组织，本来不享有公共权力，但是删除信息、限制使用网络账户和注销网络账户等强制性措施又往往带有迫使人屈服的权力特性，于是，这就提出了一个问题:在法律法规未授权的情形下，私人主体能否享有公共权力?如果是网络服务提供者直接实施的限制使用网络账户、注销网络账户、删除信息等强制性措施，由于它们是私人主体，因此不能适用行政诉讼。另外，这些措施侵害的不是人身权、财产权而是政治性权利，因此也不能适用民事诉讼。理论上的争议，再加上网络证据固定和收集的困难，这也导致实践中公众对于互联网服务提供者采取的强制性措施还不能寻求有效的法律救济，公众也难以直接对互联网规制机构提起行政诉讼。权利救济途径的缺失使得权利成为虚无，也影响着规定权利的法律的权威性。^[65](https://www.daowen.com)

(二)治理程序法治化的进路

为了促进网络谣言治理程序的优化，我们需要采取一些有针对性的措施。

第一，推进互联网治理(包括网络谣言治理)法律规范和政策文件制定程序中互联网行业和社会公众的有效参与，提高法律规范和政策文件的正当性和可接受性。“由于公民拥有对决策者而言是有价值的信息和见解，公民参与能够确保这些信息和见解的利益。而且，这些参与作为一种法律规范而非个人意愿的表达，给决策者提供了一种使决策正当化的机会;它也使法律制度表达了一种对公民的尊重，这种尊重可以缓和那些不利决定的社会离心效果。”^[66]要建立一套包含参与代表遴选、参与时机、参与方式、参与反馈机制和参与辅助机制^[67]等在内的公众参与互联网治理法律和政策的制度体系，防止公众参与的形式化，提高公众参与的实效性。

第二，建立网络谣言治理措施实施的正当程序，保证相对人的合法权益。对相对人作出不利决定时必须听取对方意见，这是最低限度的自然公正原则^[68]。限制使用网络账户、注销网络账户、删除信息等是限制相对人表达权、监督权等公民基本权利的不利处分和强制性措施。因此，在对制造网络谣言或传播网络谣言的相对人采取不利处分的强制性措施时，应当履行告知用户、听取用户意见等程序义务，而非单方面、野蛮地采取强制措施。

第三，保障网络谣言调查程序中的公众参与，提高以社会公共事件为内容的网络谣言调查结果的公信力。在网络上最具社会影响力的一般是以社会公共事件为内容的网络谣言，此类谣言一旦传播，就会吸引广大网民的眼球，并对社会秩序和政府公信力有较大的破坏力。因此，及时公开相关信息和事件调查结果是治理此类网络谣言的关键。而要使以社会公共事件为内容的网络谣言调查结果使人信服，又需要保证调查程序中的公众参与和有效监督。“为使行政过程重新获得合法性，保证该过程当中的公众参与或是一条可由之路，尽管具体的制度选择方面存在多种路径，但扩大行政过程当中公众参与的广度、深度及范围，对于补救合法性的缺失、增强公权力运作的公信力从而在一定程度上消解谣言的影响力，应有所裨益。”^[69]当然，在网络谣言调查程序中，也应建立一系列具体机制保障公众参与和监督的有效性。

第四，完善强制性措施的法律救济程序，保障公众的言论自由和合法权益。按照法律的一般原理，有权利必有救济，无救济即无权利。“有权利而无救济，等于无权利;有救济而无实效，等于无救济。”^[70]对于那些可能对公民网络言论自由造成不利影响的强制性措施，也应赋予公民以法律救济途径，进而保障网络用户的正当权利和合法权益。在当前的法律体系下，针对不同主体的强制性措施，可以赋予不同的法律救济途径:如果是网络服务提供者直接实施的限制使用网络账户、注销网络账户、删除信息等强制性措施，对于这些私人主体的私权力，应该通过法律规定，允许相关利害关系人可以对其提起特殊民事诉讼;如果是网络服务提供者根据互联网规制机构的命令而实施的强制性措施，公众则可以针对互联网规制机构申请行政复议、提起行政诉讼。