横向层面的权力配置

推进现有权力配置模式的改革，主要从两个方面入手，一是横向层面的权力配置，二是纵向层面的权力配置。横向层面的权力配置也包括两个方面:第一是前已述及的网络谣言治理政府规制和市场机制的界限(参见第三章)，即政府与市场的外部界限;第二是网络谣言治理政府机构内部的横向权力配置，即政府不同机构间的内部界限。

当前我国网络谣言治理法律体系并没有明确界定政府规制和市场机制的界限和范围，在政府主导的网络治理模式下，政府规制机构可以随意确定网络谣言规制权力的边界，从而经常侵入市场机制的领域，抑制了市场机制的发挥。靠政府管制来建立市场秩序不仅达不到目的，而且常常事与愿违。这是因为，人的行为是由预期支配的，过多的政府管制搅乱了人们的预期，人们自然就只能搞“一锤子买卖”了。^[42]那么如何合理界定政府规制和市场机制的互联网治理界限呢?《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)其实部分涉及了这一重要问题，《行政许可法》第12条对可以设定行政许可的事项进行了肯定性明确列举，同时又在第13条作出行政许可设定的否定性排除:“本法第12条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可:(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(二)市场竞争机制能够有效调节的;(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”《行政许可法》关于政府规制和市场机制界限的规定尽管针对的是行政许可这一领域，但它关于政府与市场边界划分的理念可以适用于其他领域，包括网络谣言治理。在我国网络谣言治理过程中，政府规制还是过多挤占了市场机制的空间，因此，在修改完善相应网络谣言治理法律规范时，应该通过具体的法律制度设计来保障市场竞争机制的调节、行业组织和中介组织的自律以及公众的自我约束和教育，实现“政府的归政府，市场的归市场”。此外，为了推进协同合作的网络治理模式，我国可考虑借鉴韩国的因特网安全委员会，^[43]成立互联网治理委员会，由政府、互联网行业、专家和公众等代表组成，该委员会的主要职责包括提出互联网治理法律和政策的建议，制定互联网行业的网络伦理标准，统一受理社会公众对互联网违法行为的举报和监督，对政府的互联网规制行为进行监督等。(https://www.daowen.com)

就政府内部权力配置来看，党的十八届四中全会提出:“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。”^[44]因此，我国将来政府规制权力配置改革的一个大方向是整合、统一，减少不必要的权力冲突，提高行政效率。这对于互联网治理而言同样适用，在互联网已渗透到社会经济生活的方方面面并在一定程度上整合传统媒体的职能时，互联网规制与治理的相对独立性就显得很有必要。“贯穿整个互联网管理立法的核心问题，在于传统的媒体分业管理格局与互联网传播‘业态融合’的大趋势的根本矛盾没有很好解决。一方面，现行立法基本延续了对传统媒体的管理格局，将‘行政准入+日常监管’作为主要的手段，按照具体的业务划分，由不同部门实行相应的分业管理，即所谓的‘谁经营谁负责、谁接入谁负责、谁主管谁负责、谁审批谁负责’。另一方面，全媒体传播，已是当前互联网发展的普遍现象。网上的一条信息，可以表现为文字，图片、视频、音频甚至是一串代码。”^[45]互联网行业的潜在统一性与互联网规制的现实分散性极大削弱了政府有效治理互联网的能力，因此，我们应该积极推进互联网治理机构改革，将分散的规制权力进行集中，整合互联网治理的机构和职能，建立起权责明确、运转顺畅、权威高效的互联网治理综合机构。

具体而言，根据《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》等规定，积极推进大部制改革，改变当前新闻管理部门、广播电视管理部门、电信管理部门、信息产业管理部门、互联网信息管理部门等机构在网络谣言治理方面的多头执法现状，将涉及网络谣言治理和网络信息规制的职权进行整合，统一集中到国家互联网信息办公室。同时，改变国家互联网信息办公室的机构名称和性质，将其明确为国务院的直属机构，统一行使互联网信息规制的职权，由其负责制定并协调网络谣言治理的法规和政策，执行治理网络谣言的措施等。