一场尚未结束的改革
对于北京来说，2018年的冬天异常寒冷、干燥。临近年底，一则来自新华社的消息触动了严寒中敏感之人的神经。12月23日，十三届全国人大常委会第七次会议在北京召开。会期长达一周，将持续到29日。
这也是2018年的最后一次召开全国人大常委会会议，此次会议将审议37项议程。其中最为引起舆论关注的，是对于《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的修订。现行《中华人民共和国土地管理法》制定于1986年，在1988年、1998年和2004年进行过三次修订。2018年末的这一次，则是时隔14年后的第四次修订。
从媒体披露的信息看，此番修订的内容极具冲击力。根据《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《修正案草案》）的设计，此次修订主要修改完善了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。
但真正引发外界广泛关注的，是关于允许集体经营性建设用地入市的相关修改。据悉，《修正案草案》删去了现行《中华人民共和国土地管理法》关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。
而为了与《中华人民共和国土地管理法》修改做好衔接，对现行《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条关于城市规划区内的集体土地必须先征收转为国有土地后才能出让的相关规定，修正案草案也一并做出了修改。
对于我国稍有了解建设用地的人来说，这样的修订显然极具重大价值和意义。因为长期以来，按照相关法律规定，我国的建设用地必须是“国有”的，即便是属于集体的建设性用地，也必须先征收为国家所有，然后才能进入建设性用地市场。很显然，在房地产价格高涨的大背景下，这样的规定对于集体经营性建设性用地进入市场以充分享受市场红利，在政策上是极为不利的。
而此番《修正案草案》的相关修订一旦获得通过，则意味着符合规定的集体经营性建设用地，可以不再经过“征收转为国有”这一环节，而直接进入建设用地市场。从法律的相关规定来说，这样的修订，无疑为集体经营性建设用地入市扫清了法律障碍。
如果《修正案草案》的相关修订能够顺利通过，这绝对是我国土地管理制度的重大变革。正因此，集体经营性建设用地的相关法规修订，才引发了舆论的强烈关注。
涉及国家重要法律法规的修订，当然不可能是一时的心血来潮，而必定是经过了长期的观察、思考和酝酿。实际上，2018年底的修法动议，源于一轮已经持续了四年的土地改革试点。改革试点所取得的相关经验，也纳入到了审议修改的《中华人民共和国土地管理法》中，直接为此番相关法律的修改，提供了现实的支撑。
这一轮土地制度改革，就是于2014年12月正式展开的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，也即被业界俗称为“三块地”的改革试点。
2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》），正式开启了本轮改革的序幕。随即，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了该《意见》。
这“三块地”，皆为农村土地改革中极为敏感而棘手的“硬骨头”，而下决心要啃这三块“硬骨头”，显见决策者的勇气和魄力。因此相关政策甫一披露，就引起巨大震动，被称为农村土地制度改革“三箭齐发”。
根据《意见》的要求，此番改革试点有四大任务：
一是完善土地征收制度。缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监督制度。
三是改革完善农村宅基地制度。要求完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和“一户多宅”等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。
四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》有关法律规定，授权期限截至2017年12月31日。
这33个县（市、区），是当时的国土资源部在新型城镇化综合试点和农村改革实验区中选择的一些有基础、有条件的县或县级市，并且统筹了东、中、西部和东北地区，兼顾了不同发展阶段和发展模式。按照国土资源部的部署，一个试点地区只开展一项试点任务，其中集体经营性建设用地入市改革试点15个，宅基地制度改革试点15个，土地征收制度改革试点3个。
而到了2016年9月，考虑到改革的进展和各个改革试点的实际情况，国土资源部又开始以“试点联动”的方式扩大了“三块地”改革试点覆盖范围。而所谓的“试点联动”，就是一个试点县（市、区），开始突破原来设计的一个地方只试点一项改革任务的规定，转而可以试点两项或两项以上农村土地改革任务。具体的调整是，原来分别试点集体经营性建设用地入市改革和试点征地制度改革的县（市、区），两项改革都可以进行，也即可以同时试点两项改革。而原来试点宅基地制度改革的县（市、区），则可以三项改革全部试点。
时隔一年之后，到了2017年，2015年改革启动之时设定的三年改革时间即将到期。而在2017年11月，“三块地”改革再次提速。这一次，将宅基地制度改革扩展到了全部33个县（市、区）。至此，参加试点的33个县（市、区）全部参与到“三块地”的改革之中。
同时，为了更好地凸显农村土地制度改革三项试点工作的整体性、系统性、协同性和综合效益，并与《中华人民共和国土地管理法》修改工作做好衔接，2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议决定，授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定的期限延长至2018年12月31日。
这是“三块地”改革试点的第一次延期。
由于土地制度改革专业性相对较强且主要涉及农村，已开展四年的“三块地”改革试点主要是在土地管理部门和专业研究人员中受到强烈关注，更多的普通公众对此则不甚了解。
让我们把目光拉回到十三届全国人大常委会第七次会议的相关内容上。
当人们把关注的焦点集中在集体经营性建设用地入市可能出现法律修订的时候，基本上都忽略了本次全国人大常委会会议做出的另一项决定——为了进一步深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点，并做好试点工作与《中华人民共和国土地管理法》修改工作的衔接，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定，将《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定的调整实施有关法律规定的期限延长至2019年12月31日。
这一次延期，是此轮农村土地制度改革试点的第二次延期。
对于第二次延期，自然资源部部长陆昊在向十三届全国人大常委会第七次会议做说明时介绍，四年来，各试点地区在坚持“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”的前提下，因地制宜，大胆探索，形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果。
截至目前，全国33个试点县（市、区）已按新办法实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。
但陆昊也同时表示，农村土地制度改革三项试点工作在稳步有序推进的同时，也存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题，如试点推进不够平衡，平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法还不够多等。《中华人民共和国土地管理法》修正案公布实施还需要一段时间，试点政策还需要与法律修改稳妥衔接，有必要延长法律调整实施期限。
历时四年，两度延期。仅此就凸显了“三块地”改革的复杂与艰难。