第五批宅改试点：城镇规划区内的宅改探索
“三块地”改革的首次延期，为余江县的深化改革提供了机会。一方面，余江县自2016年9月开始的“三块地” 改革之中的农村集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革两项改革试点，获得了较为充分的改革转圜时间，从而可以收获、积累更多的改革案例和更多成功的改革经验。另一方面，余江已经进行了三年的宅基地制度改革试点，同样获得了继续深化、巩固的宝贵时间。
余江县共有1040个自然村，其中908个处于城镇规划区外，132个处于城镇规划区内。余江县2018年之前的近三年宅改，全部是在城镇规划区外展开的，并未涉及规划区内的那132个村庄。
余江县之所以这样开展宅改，当然有其出于现实的考虑。其中最突出的，就是城镇规划区内的宅基地因城镇规划而出现的隐性市场、地理位置独特、房屋价值较高、使用情况复杂等因素。显然，在城镇规划区内搞宅改，利益调整触动更大、情况更为复杂，实际操作和推进也会更加困难。
这种情况从本质上决定了，尤其是在宅改初期，在相关制度、经验以及推进方式尚未形成成熟、系统的做法的时候，不能也无法在这样的村庄展开。
但是在宅改进行了近三年之后，情况则发生了变化。在余江县看来，首先，已经推行三年的宅改积累了大量的行之有效的经验、制度和做法，在政策机制支撑以及现实操作上，已经有能力处理城镇规划区内宅改所将要遇到的挑战。
其次，三年宅改让余江的村庄无论村容村貌还是村民的精神状态，都发生了翻天覆地地改变和提升。群众已经看到、体会并享受到了宅改给生活带来的好处。这为在城镇规划区内开始宅改，既奠定了坚实的改革基础，也提供了可以预想和对比的样板。
两相对照，由于处于城镇规划区内，很多村因受制于规划无法随意拆旧建新，更无法调整村庄布局，所以尽管土地价值不菲，村容村貌却大多破烂不堪。守着金山银山却住在破旧的房子和村子中，很多村民也心生怨言，意见很大。可以说，城镇规划区内自然村也存在着浓厚的宅改愿望和需求。对美好生活的向往，人人心同此理。
这种愿望，是宅改强大的民意基础。余江县的改革者真切地看在眼里。
另外，余江县的宅改在全国试点地区中也走在前列，已经名声在外。不少兄弟县（市、区）纷纷来余江参观考察、学习宅改经验，中央、国土资源部和各省市领导，多次来余江视察、考察，充分肯定余江取得阶段性改革成果的同时，也提出了“全域推进”的明确要求。而余江县从宅改启动之时，就下定决心真正推进改革，“做景观，不做盆景”。
如此情况之下，城镇规划区内那132个村庄的宅改迟迟不动，就成为余江县改革者的心病。恰好，“三块地”改革延期一年，余江县获得了启动城镇规划区内宅改，也即第五批宅改试点的时间。
对于城镇规划区内132个村庄宅基地的情况，余江县在之前即已调查摸底清楚，并且针对各自不同的情况，分别拟定了宅改计划：
一是在城市规划核心区内有25个自然村，农村宅基地具有以下特点：无“一户多宅”；无房户多；极个别“一户一宅”超面积；二十世纪七八十年代大量城市居民在村集体土地上购买宅基地建房，并办理了相关权证，现在外来户与村民混居在一起；住宅和附属房密集且在日常使用。
针对这种情况，余江县决定在核心区采取棚户区改造和保障房政策，以确保户有所居。
二是城市规划核心区外的自然村有9个，农村宅基地具有以下特点：“一户多宅”户数多；无房户多；“一户一宅”超标准面积多；宅基地买卖少；空心房、危房、闲置的附属房多；房屋比较分散。
对于这9个村庄，余江县也将之纳入了第五批宅改。
三是乡镇规划区内自然村有63个。其中31个作为棚户区进行改造，另外32个村纳入第五批宅改。
由此，余江县在城镇规划区内展开的第五批宅改，共有41个自然村参加先行先试宅改试点。
为保障第五批宅改试点顺利推进，余江县三项试点办公室详细拟定了工作推进的时间节点。按照计划，2018年3月出台改革实施意见，同时启动第五批宅改；4月，第五宅改试点取得实质性进展；7月，完善相关试点；10月，组织对第五批宅改试点村进行验收；11月，开始全面系统地总结三项改革试点的相关经验，调整、完善制度办法，形成总结报告和修法建议。
2018年3月15日，《余江县加快推进第五批城镇规划区内农村宅基地制度改革试点工作的指导意见》（以下简称为《指导意见》），由余江县农村土地制度改革三项试点工作领导小组办公室正式发布。余江县第五批城镇规划区内的宅改，正式拉开帷幕。
鉴于城镇规划区内的村庄情况极为复杂，《指导意见》明确要求第五批宅改试点的工作方案，实行一村一策或一乡（镇）一策。方案制定之后，报县农村土地制度改革三项试点办备案，方可予以实施。同时，《指导意见》还对宅改方案的具体内容，也做出了硬性要求。要求必须包含以下内容：一、宅基地基本情况，包括试点村总户数、“一户一宅”“一户多宅”“一户一宅”超面积、猪牛栏等畜禽舍、户外厕所、废弃倒塌房屋等情况；二、宅基地退出办法；三、宅基地有偿使用办法；四、宅基地安置办法；五、宅基地改革目标。
《指导意见》的改革思路，很明显延续了之前宅改的成功做法。而其最值得重视的亮点，则是对宅改村民的安置思路和相应办法。
由于城镇规划区内村庄宅基地极为紧张且价值不菲，余江县第五批宅改村的村民安置，采取了集中建公寓楼（县城现状建成区内实行公寓楼安置）或者联排的安置方式。建筑设计，则在充分征求群众意见的前提下，采取统一规划、统一户型。
例如，邓埠镇的宅改工作方案就明确提出：规划核心区内村庄实行“棚改”的，按其安置政策执行；实行宅改的，则一律实行公寓楼安置。
而对于规划核心区外的村庄，根据退出宅基地的情况，在不突破村庄原有规模的前提下，通过调整规划，允许符合建房条件的村民实行公寓楼或联排方式安置。
同时还规定，实行联排安置的，每户宅基地不得超过80平方米；实行公寓楼安置的，每户建筑面积不超过140平方米（包括柴火间）；实行村民自建的，则建房规划、户型等其他要求按照余江县有关规定执行。
以上是县以及乡镇层面的宅改安置办法，而具体到村一级层面，各村则根据各自的情况，在符合县、乡镇宅改要求的前提下，自行决定采取何种安置方式。比如邓埠镇倪桂村五里岗小组，是一个处于县城规划区内的自然村，该村的宅改安置就采取了联排安置的方式。该村在其宅改工作方案要求，“按村庄规划要求，实行联排联建，每户宅基地不得超过100平方米”。因为联排需要村民自建，因此工作方案又做出规定：“要求统一面积、统一户型，由村民事务理事会配合镇国土资源规划所到场放线，组织建房户下脚并打好地梁。户型按照县有关规定执行。”
应该说，各层级的宅改实施计划制定得已经较为详细，但是城镇规划区内村庄的情况的确过于复杂，第五批宅改试点过程之中各类问题层出不穷。问题焦点，大多集中在宅基地的处理方面。主要原因就是因为城镇规划区内的土地价格高、使用情况盘根错节，宅改对个人的利益触动较大。在第五批宅改进行了几个月之后，针对宅改中的突出问题，余江县于2018年6月11日又发布了一份《规划区内农村宅基地制度改革试点工作补充意见》（以下简称《补充意见》）。该《补充意见》结合规划区内的不同情况，对“因村施策”进一步做出了详细指导。细致到甚至对建筑的外立面、层数都进行了规定。
潢溪镇万山村上渭洲组的宅改安置，就典型反映了《补充意见》细致到何种程度。
潢溪镇万山村上渭洲组位于镇规划区范围内，为妥善安置符合建房条件的房屋拆迁户，该村按照村庄规划，采用统规统建方式集中安置了23户，以“差异化定价+抓阄确定”方式分配宅基地，再由集体经济组织统一规划，组织统一的施工单位建设，每栋房屋占地面积在80平方米至100平方米之间，并要求统一外立面，统一限定建设层数为3层半。
第五批宅改，是余江县自宅改以来最为艰难的一批。但是通过41个村的宅改试点推进，对于如何处理、推进城镇规划区内的宅改，余江县也获得丰富的经验，形成了系统化的政策机制。截至2018年12月，城镇规划区内试点村41个，已验收7个，完成17%。
而就全县范围而言，到2018年底，全县改革试点村949个，通过验收906个，占试点村总数的95.5%；已退出宅基地34226宗，面积4573亩，其中退出后的宅基地复垦991亩；已有323户农户退出宅基地或放弃建房进城购房落户；对7968户农户收取宅基地有偿使用费1133万元；为670户农户发放农民住房财产权抵押贷款5251万元；已编制7个行政村土地利用规划；已完成农村“房地一体”权属调查，为631户农民发放“房地一体”不动产证。
从上述数据看，截至2018年12月，余江县已基本完成中央部署的农村宅基地改革任务。