（二）服务功能
计划经济时期，人民公社本身是一个集工、农、商、学、兵于一体的政社合一的组织。根据1978年《宪法》第三十三条的规定，当时我国的行政区划划分中，县、自治县分为人民公社和镇。因此，人民公社解体之前，我国农村集体经济组织实际上同时也是农村基层的行政组织，除了发挥经济功能之外，还要负担行政管理功能和提供公共产品的服务功能。1982年《宪法》修订之后，政社分离，县、自治县重新分为乡、民族乡和镇；在村一级，根据《村民委员会组织法》的规定，由村民委员会进行自治管理。在这一过程中农村集体经济组织的行政管理职能被剥离，但是其服务的功能则被保留下来。曹阳教授认为，村自古以来就是中国农村社区的基本单元，作为农户自然具体的村落与作为组织的村社是有着本质区别的，前者只是一种单纯的空间地理概念，而后者则与社区的公共权利密切相关，是一种区域性的社会关系。[16]费孝通先生在《江村经济：中国农民的生活》一文中将“村”定义为：“村庄是一个社区，其特征是，农户聚集在一个紧凑的居住区内，与其他相似的单位隔开相当一段距离（在中国有些地区，农户散居，情况并非如此），它是一个由各种形式的社会活动组成的群体，具有其特定的名称，而且是一个为人们所公认的事实上的社会单位。”[17]回顾我国农村集体经济组织的发展历程，始终与“村”这一范畴有着紧密的联系。计划经济时期，由毛泽东亲自确立的“三级所有，队为基础”的人民公社体制中，作为“三级”之一的生产大队的前身即为行政村。人民公社解体之后，农村集体经济组织以地区性合作经济组织的形式被保留了下来，这些组织有的以村（大队或联队）为范围设置，也有的以生产队为单位设置。有学者指出，在实行家庭承包经营以后，一些集体经济发达地区将原来的生产队改组成为经济合作社，将原来的生产大队改组成为经济联合社；而在其他地区，普遍将生产队解体，其资产由村级集体经济组织实行统一管理与经营。[18]笔者认为，农村集体经济组织所具有的地域性特点，以及其发展历史过程，造成了现实中其与作为社区基本单位的村社的混同，在很大程度上负担了应当由“村”所承担的提供公共产品的服务功能。
关于农村集体经济组织是否应当承担公共服务功能，笔者认为值得商榷。从常理而言，社会福利与社会服务因为具有公共性，因此其供给主体应当是政府，而非经济组织。有学者指出，当前我国政府对广大农村地区的公共服务职能长期以来处于缺位和失位的状态，农村社区成了社会福利和服务的自给主体。[19]笔者认为这一现象背后的深层原因依然是国家在资本原始积累的背景下所采取的城市和工业优先发展战略所导致。在这种发展模式下，政府将大部分的资金用于城市发展，而对于农村的公共产品的提供却常常需要由农民自己筹集全部或部分资金解决。以东部较为发达的城市杭州为例：首先在基础设施方面，不少农村地区至今仍是二级供水状况，自来水公司的管网供水至镇一级，经过镇水管站加价供水，而到了村里往往还得用水泵才能最终向村民供水。杭州自来水公司提供的居民用水的价格为1.85元/吨，而实际对村民的售价为2.02元/吨至2.03元/吨。如此一来，大大增加了农民的负担。其次在教育、文化、卫生、社会保险等方面，公共服务同样不足。据统计显示，临安、淳安、桐庐的乡镇（街道）综合文化站平均面积在杭州13个县（市、区）中分别排13、12和11位；公共文化设施达标率指数，临安、桐庐在全市13个县（市、区）中分别排第13位和12位。2010年，临安、富阳、桐庐、建德、淳安等五个占据全市版图超过80%，占据全市人口近40%的县市，公共文化事业费只占全市的22.21%。2010年杭州市五城区与五县市的文化投入比为3.66：1，人均文化事业费为59.40元和34.91元。[20]有学者认为，政府在农村丢下了许多应该履行的职责，在人民公社体制下，政府的行政干预深入到人们生活的每一个方面，但是随着公社制度的取消，新的县级和乡级政府“似乎既没有权力又没有意愿去提供哪怕是最基本、最必要的某些政府职能”。[21]政府对农村投入的减少，一方面影响了农村公共产品的提供，另一方面还造成了就业上的影响，这些用于创造工作岗位的资本投入“主要来自于农村地区的自力更生，而不是来自于国家的计划投资。这与人们在北京和其他大城市所看到的大规模的建设规划形成了鲜明的对比”，对此约翰逊教授指出“在一个宣称实行平等主义的经济制度中，大量的补贴给予了生活状况最好而不是最差的阶层，这很有讽刺意味”。[22]
笔者认为，由农村集体经济组织负担提供公共产品的服务功能将产生两个方面的负面影响。一方面，农村集体经济组织经济实力的强弱，将直接影响其所提供的公共产品的质量。人民公社解体之后，许多农村集体经济组织除了名称上的变更，未能相应的进行组织上的完善与创新。原来的组织形式已经无法适应市场经济和家庭承包经营的需要，再加上集体积累的被瓜分，以及经营管理上的不善使得集体经济日渐衰落。村级集体经济实力薄弱导致了村级服务功能的难以发挥，在这样的背景下，农村公共产品供给处于一种两难的局面，即要么选择减少公共产品的供给，要么选择向村民集资、摊派，前者将导致水利失修、道路失修、学校危房、治安恶化、五保户无人照顾以及合作医疗崩溃等情况，后者则将加重村民的负担，引起村民的不满。[23]尤其是税费改革以后，农村公共产品提供更是面临着严峻的挑战。另一方面，农村集体经济组织所承担服务功能必然会在一定程度上影响其经济功能的发挥。东莞是农村集体经济比较发达的地区，一方面该市是广东省农村集体经济最为发达的地级市，早在2007年该市的农村集体资产就已经突破了1000亿元，超过了整个广东省地级市农村集体资产的三分之一，同时在集体经济总收入和农民人均收入等方面也均为全省第一。另一方面东莞市农村集体经济组织每年用于提供农村公共产品和维持农村公共服务的费用也高得惊人，且随着集体经济实力的不断增强，呈现出水涨船高之势。[24]有学者指出，数据显示东莞市农村集体经济组织的在农村公共产品提供和公共服务维持方面支出的增长速度已经远高于经济增长的速度，服务功能的负担已经影响了其经济功能的正常发挥，限制了农村集体经济组织的发展。[25](https://www.daowen.com)
改革开放三十多年来，得益于农业和农村的大力支持，我国的工业化和城市化取得了极大的发展，工业和城市发展所需的资本原始积累已趋于完成，胡锦涛同志在中共十六届四中全会上首次提出“两个趋向”[26]的重要论断。笔者认为“两个趋向”理论的提出标志着我国由工业和城市优先发展模式向以“以工促农、以城带乡”的发展模式转变，农村集体经济组织的重构应当以此为契机，将其服务功能转移给农村基层行政组织与自治组织，按照现代企业制度的要求重新确立其组织形式与治理结构。