完善我国土地利益分享机制
经过长期的资本原始积累，我国从一个传统农业国一举成了一个现代化的工业国家。根据国家统计局发布的数据，2010年我国全年GDP为5.879万亿美元，首次超过日本成为世界第二大经济体。但是与此同时，根据世界银行2009年的数据显示，我国的人均GDP在全球213个国家和地区当中仅排名124位。在2010年商务部举行的例行新闻发布会上，商务部新闻发言人姚坚表示，按照我国制定的人均年收入1300元的贫困标准线，目前我国还有4000多万人没有脱贫；而如果采用联合国一天一美元收入的标准，这一数据将达到1.5亿。[54]中国社科院发布的《2009年农村绿皮书》指出：2009年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比率将扩大到3.35，如果把非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的。[55]这些数据说明，我国在取得经济建设巨大成就的同时，在收入分配上，尤其是在城乡收入的分配上依然未能改变过去传统的分配体制。
改革开放以后，随着家庭联产责任承包制的确立和农产品市场的逐步开放，农民的收入得到了较大的提升，城乡收入差距一度缩小。1985年之后，收入差距又逐步回升，并达到改革之初时的状态。有学者指出“越是社会经济权利不平等或社会两极分化严重的国家，其社会生产效率就越是低下”，[56]城乡收入差距这个问题已经严重地影响了我国经济的持续发展和社会稳定。孔子说“不患寡而患不均，不患贫而患不安”。城乡收入差距的持续扩大受到了中央极大的关注，近年来中央陆续出台了“调整个税征收”“取消农业税”“粮食直补”“良种农机补贴”“粮食最低收购价”等一系列改革措施。2011年5月国务院下发通知，批转发改委《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》，再一次提出要进一步深化收入分配制度改革。有学者指出，“三农”问题的真正根源是我国历史上“长期积淀形成的社会等级制度及其指导思想在20世纪的延续”，因此“农民的社会等级地位不改善，国民待遇不落实”，“三农”问题就不可能解决。[57]
土地，是农业生产的基础条件，是农村最重要的生产资料。农民与土地自古以来就有着天然的联系和情感，然而现行法律法规却忽视了农民对土地发展收益的分享。土地发展权最早诞生于英国，[58]当前国际上对土地发展权的立法模式主要包括两类：一类是采取土地发展权国有化模式；另一类则是采取土地发展权私有化模式。[59]前者认为土地的发展权利归属国家，政府可以通过出售土地发展权的方式获取相应的收入，而土地的所有权人想要改变土地原来的使用方式则必须向政府购买土地发展权；后者认为土地的发展权利归属于土地的所有权人，政府基于规划和发展的目的改变土地使用方式的，应当向土地的所有权人购买土地发展权。[60]尽管目前我国法律在形式上并没有就土地发展权作出明确规定，但是这并不代表我国实际上不存在土地发展权的归属和分配问题。就目前来看，在城市化进程中，我国农民集体所有的农用地在转化为国有建设用地的过程中，存在着严重的地位不平等、分配不公平的现象，作为被征收土地使用权人的农民并未真正享受到这一过程中产生的增值利益，地方政府和开发商形成了利益共享的链，成了土地增值利益争夺中最大的“赢家”。一方面，地方政府通过卖地获得了大量的财政收入，这种巨额的预算外资金收入的出现产生了所谓的“土地财政”“第二财政”等概念。以浙江省杭州市为例：2009年杭州市政府通过卖地获得土地出让金超过1200亿，“卖地收入”超地方财政收入1倍。[61]另据国土资源部的公报数字，全国土地出让金收入2005年为5505亿元，2006年为7000亿元，2007年为13000多亿元，卖地已成为各地政府财政收入的重要来源。对此有学者认为，自我国经济体制改革以来，政府借助城乡二元土地制度以及与其相联系的农村土地产权制度不完善，无条件地低价征用农民的土地，并以此作为工业化和城市化的启动资本。当前我国土地批租制度的巨大利益成为各级政府以各种名目“圈地”的制度性原因，由此造成了4000万“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无失地农民。[62]另一方面，开发商又通过成本转嫁的方式，抬高房价将高额的出让金转嫁到消费者身上，进一步提高了农村人口向城市流动的成本，加剧了城乡二元分割。有学者指出，近年来我国财富榜上的企业家大部分为房地产商，这是由于无论是通过出让方式直接取得城镇国有土地使用权，还是通过征地方式间接取得农民集体土地使用权，我国的房地产开发商并没有为土地发展权支付对价，其所支付的土地使用权出让金不是土地发展权的对价。我国当前因土地使用性质改变而产生的发展性利益归于房地产开发商的现状与国际上其他国家土地发展性利益要么归国家所有、要么归原土地所有权人所有的通常之立法模式相违背。[63]原国务院发展研究中心副主任陈锡文曾指出：据保守估计，计划经济时期通过统购统销制度下的价格剪刀差转移的农业和农村剩余达到了六至八千亿元，而市场经济时期通过城乡土地差价转移的剩余价值则至少已经超过了二万亿元。[64]
如果说建立完善的土地使用权流转制度目的在于通过赋予土地承包经营权以占有、使用、收益和处置权能，保护农民的土地财产权利，充分发挥土地的经济效益以促进经济发展，那么赋予农民以土地发展权的目的，则在于当农民因城市化进程丧失原有的土地使用权时能充分分享农用地转化为建设用地过程中按照市场机制的作用形成的增值利益，既避免农用地的随意征用和耕地面积的大量减少，同时也保证了农民能够获得更多的创业资源与机会。在2012年12月召开的十一届全国人大常委会第三十次会议上，《土地管理法修正案（草案）》首次上会审议。作为土地管理方面的基本法规，《土地管理法》在2009年和2010年连续两年进入当年人大立法计划，但均未有所建树。此次《土地管理法》修正案只涉及一条改动，即针对当前问题最为突出的第四十七条，删去了“按被征收土地的原用途基于补偿”“总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”的内容，改为实行“公平补偿”这一原则。笔者认为，《土地管理法修正案（草案）》的提出，标志着我国对修正当前征地补偿制度所存在的问题的重视与决心，但是征地补偿制度仅仅是完善土地利益分享机制中的一个方面，除此之外还存在着“明确征地的主体”“界定征地的范围”“改变征地的方式”等一系列问题。党的十八届三中全会提出，要建立城乡统一的建设用地市场，建立“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。[65]笔者认为，完善土地利益分享机制是改变城市和工业优先发展战略的具体表现，这一过程必然是艰难和充满分歧的。将土地利益分享给农民、将土地收益留在农村，意味着地方政府财政收入的大量减少，因此必然会导致利益上的博弈和立法修订上的拉锯。在这样的情况下，唯有在坚持系统性考虑解决土地问题大方向的基础上，采取各个击破的策略，逐条完善我国土地利益分享机制。
[1] 《中国统计年鉴2010》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/indexch.htm，2013年9月22日访问。
[2] [德]马克思：《资本论》（第3卷），郭大力、王亚南译，上海三联书店2009年版，第607页。
[3] [德]马克思：《资本论》（第3卷），郭大力、王亚南译，上海三联书店2009年版，第608页。
[4] [德]马克思：《资本论》（第1卷），郭大力、王亚南译，上海三联书店2009年版，第358页。
[5] 其内容主要包括三点：一是实行分田到户，每户户主盖章确认；二是如果包干得以实行，则不再伸手向国家要钱要粮；三是如果因被查处导致干部坐牢，社员保证把干部的小孩养活到18岁。
[6] 陈桂棣、春桃：《小岗村的故事》，华文出版社2009年版，第74页。
[7] 即“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这又是一个很大的前进，当然这是很长的过程。”
[8] 邓小平：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第355页。
[9] 蔡昉、王德文、都阳：《中国农村改革与变迁——30年历程和经验分析》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第33页。
[10] 许经勇：《中国农村经济制度变迁60年研究》，厦门大学出版社2009年版，第65页。
[11] 孙丽：“我国民事立法的历史发展与最新成就”，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2008-06/24/content_1434892.htm，2013年12月20日访问。
[12] 许富宏：《慎子集校集注》，中华书局2013年版，第79页。
[13] 苏南土改委员会：《苏南土改文献》，第491～492页。转引自周应堂，王思明：“中国土地零碎化问题研究”，载《中国土地科学》2008年第11期，第64页。
[14] 田传浩、陈宏辉、贾生华：“农地市场与耕地细碎化——基于苏浙鲁的经验”，载《中国“三农”问题：理论、实证与对策》，黄祖辉等主编，浙江大学出版社2005年版，第286页。
[15] 谭淑豪、Nico Heerink、Arie Kuyvenhoven、曲福田：“土地细碎化对中国东南部稻农技术效率的影响”，载《中国“三农”问题：理论、实证与对策》，黄祖辉等主编，浙江大学出版社2005年版，第168、178页。
[16] 主要包括：转包、出租、互换、转让。
[17] 章元：《中国农村经济：制度、发展与分配》，格致出版社、上海人民出版社2012年版，第56页。
[18] 章元：《中国农村经济：制度、发展与分配》，格致出版社、上海人民出版社2012年版，第69页。
[19] 1995年3月国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中指出“对于确因人口增加较多，集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户，尽量通过‘动账不动地’的办法解决，也可以按照‘大稳定、小调整’的原则，经该集体经济组织内部大多数农民同意，适当调整土地”。1997年8月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》重申了“大稳定、小调整”的原则，进一步指出“我国农村人多地少，大部分地区经济还比较落后，在相当长的时期，土地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活来源”，因此在使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定的前提下，可以“根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整”。现该行政法规已失效。
[20] [美]黄宗智：《中国的隐形农业革命》，法律出版社2010年版，第178页。
[21] 胡鞍钢、赵黎：“我国转型期城镇非正规就业与非正规经济（1990～2004）”，载《清华大学学报》2006年第3期。
[22] 蔡昉、王德文、都阳：《中国农村改革与变迁——30年历程和经验分析》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第146页。
[23] 李剑阁：《中国新农村建设调查》，上海远东出版社2009年版，第36页。
[24] 李锐、李宁辉：“农户借贷行为及其福利效果分析”，载《经济研究》2004年12期。
[25] 农业部课题组：《建设社会主义新农村若干问题研究》，中国农业出版社2005年版，第41页。转引自郭振宗：《中国农业现代化：理论与政策》，中国农业出版社2006年版，第205页。
[26] 参见《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，1993年11月14日中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过。
[27] 参见《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，1999年9月22日中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过。
[28] 陈水乡主编：《北京市农村集体经济有效实现形式的实践与探索》，中国农业出版社2011年版，第3～4页。
[29] 陈水乡主编：《北京市农村集体经济有效实现形式的实践与探索》，中国农业出版社2011年版，第7～8页。
[30] 上海市农村经营管理站编：《上海推进农村集体经济组织产权制度改革集锦》，复旦大学出版社2012年版，第185～186页。(https://www.daowen.com)
[31] 章元：《中国农村经济：制度、发展与分配》，格致出版社、上海人民出版社2012年版，第69～71页、第75页。
[32] 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。
[33] [德]卡尔·拉伦茨：《德国民法通论（上）》，王晓哗等译，法律出版社2003年版，第178～179页。
[34] [日]近江幸治：《民法讲义Ⅱ.物权法》，王茵译，北京大学出版社2006年版，第177页。
[35] [日]我妻荣：《我妻荣民法讲义Ⅱ.新订物权法》，有泉亨补订，罗丽译，中国法制出版社2008年版，第341～342页。
[36] 赵万一：《商法基本问题研究》，法律出版社2002年版，第352页。
[37] 赵震江：《法律社会学》，北京大学出版社1998年版，第243页。
[38] 陈卫佐译注：《德国民法典》，法律出版社第2010年版，第315页。
[39] [日]我妻荣：《我妻荣民法讲义Ⅱ.新订物权法》，有泉亨补订，罗丽译，中国法制出版社2008年版，第469页。
[40] 李开国、张玉敏主编：《中国民法学》，法律出版社2002年版，第318～320页。
[41] 其他农用地包括农村道路、坑塘水面、沟渠、设施农业用地、田坎等。
[42] 陈卫佐译注：《德国民法典》，法律出版社第2010年版，第34～35页。
[43] 李开国、张玉敏主编：《中国民法学》，法律出版社2002年版，第379页。
[44] 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”
[45] 参见《当前农村经济政策的若干问题》，1982年12月31日政治局讨论通过。
[46] 陈锡文等：《中国农村制度变迁60年》，人民出版社2009年版，第40页。
[47] 章元：《中国农村经济：制度、发展与分配》，格致出版社、上海人民出版社2012年版，第55～56页。
[48] “土地房产有了‘身份证’让农民更有‘权’有‘利’”，载新华网，http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/25/c_132914684.htm，2014年1月30日访问。
[49] 刘俊：“土地承包经营权性质探讨”，载《现代法学》2007年第2期。
[50] 1984年中央一号文件提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”；1998年党的十五届三中全会提出“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行”；2002年《农村土地承包法》以法律的形式明确规定承包方享有“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”；2007年《物权法》以民事基本法的形式确立了土地承包经营权流转的相关规定；党的十七届三中全会提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”；2009年中央一号文件提出要“建立健全土地承包经营权流转市场”；2010年中央一号文件再次提到要“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”；党的十八届三中全会提出“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营”。
[51] 舒尔茨指出，虽然其他农业要素也可能是不在农场居住的人的财产，但农业中的不在所有权一般是与土地和附属于土地的建筑物相联系的。
[52] [美]西奥多·威廉·舒尔茨：《改造传统农业》，商务印书馆1999年版，第102～104页。
[53] 中国物权法研究课题组：《中国物权法草案建议稿：条文、说明、理由与参考立法例》，社会科学文献出版社2001年版，第532～533页。
[54] “商务部：中国人均GDP仅排全球105位，4000万人未脱贫”，载凤凰网，http：//finance.ifeng.com/news/20100818/2524739.shtml，2013年10月15日访问。
[55] 韩家彬、汪存华、杨龙见：“经济权利与我国城乡收入差距——基于省级面板数据的经验分析”，载《东北大学学报》2011年第1期。
[56] 王一多：“经济权利平等解析”，载《西南民族大学学报》2009年第12期。
[57] 林光彬：“社会等级制度与‘三农’问题”，载《读书》2002年第2期。
[58] 英国1947年《城乡规划法》规定了土地发展权归国家所有。
[59] 美国私人所有的土地发展权包括：可让渡的发展权（TDR，Transfer of Development Rights）、可购买的发展权（PDR，Purchase of Development Rights）以及可市场化的发展权（MDR，Marketable Development Rights）等。
[60] 吴宇哲、彭毅、鲍海君：“基于土地发展权分配的征地区片综合地价研究”，载《浙江大学学报》2008年第6期。
[61] “杭州09年土地出让金收入1200亿，超地方财政收入1倍”，载凤凰网，http：//finance.ifeng.com/city/special/fangjiapaomo/hz/20091221/1606660.shtml，2013年11月2日访问。
[62] 许经勇：《中国农村经济制度变迁60年研究》，厦门大学出版社2009年版，第8～10页、第209页。
[63] 刘国臻：“房地产老板之暴富与土地发展权研究”，载《中山大学学报》2007年第3期。
[64] 陈辉、陈志诚、曾金胜：“反哺到来，他们不再背井离乡”，载《时代潮》2005年第7期。
[65] 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。