我国农村土地制度存在的问题
笔者认为，当前的农村土地制度安排已无法满足农村、农业和农民进一步发展的需要，与土地相关的各利益主体在博弈中激烈的利益冲突导致了农村社会矛盾的加剧。具体而言，目前我国农村土地制度主要存在的问题包括产权不清、耕地细碎化问题严重、农民不享有土地发展权以及农村土地融资功能缺失等。
1.权利主体不明确
权利主体不明确是当前我国农村集体土地制度的一个主要问题。造成这一现象的原因主要在于两个方面：一是计划经济时期，集体化运动本身并非依法进行，因此作为集体化成果的农村集体土地制度也就难免存在着一定的法律缺陷；二是改革开放之后，立法者对农村集体土地的发展方向仍不确定，由于没有其他国家成熟的集体经济发展经验可以借鉴，因此导致相关立法的延迟。在新中国成立之前，我国的民事立法并没有关于集体所有制的规定。新中国成立之后，1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》第十七条规定，废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。1954年《宪法》正式提出了集体所有制这个概念，但是此后直到1986年《民法通则》的颁布，这期间的30余年间我国关于集体所有制的民事立法几乎处于空白状态。可以说我国农村的集体化是在无法可依的状态下实行的，尤其是在1957年反右派斗争和1958年“大跃进”运动时期，法律虚无主义思想泛滥。毛泽东在1958年8月的北戴河政治局扩大会议上说：“不能靠法律治多数人。多数人要养成习惯。民法、刑法那样多条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得了。我们的规章制度，大多数、90%是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序”。[11]这一现象导致了我国农村集体化的理论研究，尤其是立法方面的理论研究严重滞后于实践，导致了农村集体所有制在制度构建方面的诸多缺陷。
如前所述，我国农村集体经济组织存在着产权不清的问题，而造成这一问题的原因主要在于集体土地的权利主体不明确。由于“农民集体”是一个抽象的概念，本身并不属于民事主体的范畴，因而不能对集体土地进行有效的监督和管理。而农民个人作为组成集体的成员，又不是集体土地的所有权人，不存在进行监督和管理的途径。这一现状，造成了农村集体土地的所有者缺位。根据当前的立法规定，我国农村集体土地的所有权状况至少可以得出三种不同结论：一是由农村集体经济组织代表行使所有权，二是由村民委员会代表行使所有权，三是由村民小组代表行使所有权。笔者认为，“一物一权”是大陆法系国家物权法的基本原则，在按这一原则建立起来的物权体系中，所有权是自物权、完全物权，除所有人之外的其他人对所有人的所有物只能构成他物权。“一物一权”原则的目的在于明确物的最终归属，确立物的所有人对物进行全面的支配的地位。就农村集体土地而言，在现行的立法模式下，可能发生农村集体经济组织和村民委员会、村内集体经济组织与村民小组均主张自己为合法的所有权行使主体，这显然违反了“一物一权”的原则，造成了农村集体土地的产权不清。《慎子》曰：“今一兔走，百人逐之，非一兔足为百人分也，由未定。由未定，尧且屈力，而况众人乎？积兔满市，行者不顾，非不欲兔也，分已定矣。分一定，人虽鄙不争。”[12]因此，农村土地制度的重构，首要任务在于“定分止争”。
2.耕地细碎化问题严重
我国人多地少的国情和“诸子均分”的财产继承制度，导致了我国农村耕地自明清以来一直具有细碎化的特点，在生产上表现为以农户为主的小农经济一直占据着主要地位，一户多地、一地多户的现象普遍存在。以江苏省为例：根据苏南土改委员会调查，20世纪40年代，江苏南部20个县1292个乡，包括地主在内的村民平均每户占用土地8.6亩，每人占地2.06亩。[13]一直以来，我国都是一个人口上的大国，人均资源上的小国。根据《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织成员有权依法平等地行使承包土地的权利，土地承包应当遵循民主协商、公平合理的原则，因此家庭联产承包责任制下的土地均分，事实上进一步导致了耕地的细碎化，使得我国农户家庭经营的规模偏小。有学者指出：“出于对公平的述求，土地分配时还需要兼顾土地肥力与地块位置的差异，实行好坏搭配、远近搭配，这就导致了耕地细碎化，块均农地面积狭小，并且互相插花。1984年的调查显示，农户家庭经营农地面积平均为0.56公顷，包含9.7块土地，块均土地面积仅为0.06公顷。”[14]大量的研究和调查表明，耕地的细碎化阻碍了农业生产效率的进一步提高。首先，耕地的细碎化造成了土地边界的增多，进而引起土地面积的浪费；其次，耕地的细碎化会造成地块数量的增多，进而引起灌溉效率的降低和管理效率的降低；最后，耕地的细碎化影响农业机械化的使用，造成生产效率的低下和成本的提高。有学者通过调查指出：一方面，在其他因素保持不变的情况下，地块数对产量有显著的负面影响，地块数每增加一块，块茎粮食作物的产量将减少9.8%，小麦减少6.5%，地块数每增加10%将导致农作物产量下降5.7%；另一方面，通过对我国农村细碎化的土地进行整理，将使得包括生物技术的采用、中低产田的综合改良、病虫害的综合治理、杂草防治、机械化，以及灌溉和水利保持设施的维修等技术措施能够更加有效地实施，从而实质性地提高水稻等农作物的生产率，实现我国农业生产的长期增长。[15]解决土地细碎化的出路在于使土地承包经营权能够顺畅流转，从而使土地能够有效集中，发挥规模生产的效应。尽管根据现行法律的规定，农户在通过家庭承包取得的土地承包经营权后，可以采取法律允许的方式[16]进行流转，但事实上土地细碎化问题的解决仍然面临着许多困境。(https://www.daowen.com)
我国的农村土地承包制度在很大程度上发挥着农村社会基本保障的作用，因此限制了农村土地的流转和集中。尽管政府出于稳定土地承包关系和鼓励农民对于土地投入的目的，三令五申明确“增人不增地，减人不减地”的政策要求，但由于缺乏相应的机制解决农村新增农民的生活保障问题，对于承包地的调整在所难免。有学者对浙江、辽宁等八个省份的215个村庄的调查研究发现，自建立家庭联产承包责任制以来，有155个村庄进行过土地调整，所有村庄的土地平均调整次数为1.7次，平均调整期限为7～8年。[17]笔者认为，根据现行法律的规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，因此目前我国农村的土地承包经营权是农民基于农村集体经济组织成员的特定身份而享有的一项权利，具有成员权的性质。而对农民身份的确认又是以户籍而非从事的职业为基础。这导致了一方面部分农民为了获得更高的收入进入城镇工作，但由于户籍制度的存在，未能真正变成城市居民，出于对生活保障的考虑，这部分人员并未放弃其土地承包经营权，而是选择暂时将土地抛荒。有调查显示，尽管耕地在我国是一种稀缺资源，但是自20世纪80年代开始我国农村就出现了耕地抛荒的现象，而且这一现象有越来越严重的趋势：1999年安徽省肥东县的抛荒地中高产田占20%，到了2000年上升至40%，2001年上半年则达到了50%；湖北省1999年全省耕地抛荒率为3.39%，2000年上升到5.18%，而作为粮食主产区的荆州市抛荒率高至15.6%；湖南省1999年耕地抛荒总面积达到195万亩，其中常年性抛荒达到51万亩。[18]另一方面农村新增人口又基于其集体经济组织成员的身份要求获得相应的土地承包权，也在情理之中。为了确保农村基层的社会稳定和满足农村新增人口的生活需要，国家对农村土地承包关系提出了“大稳定、小调整”的处理原则。[19]笔者认为，这一原则的提出反映了中央政府在处理土地承包关系时的两难：一方面如果不稳定土地承包关系，那么农民的生产积极性无疑将受到极大的打击，农业生产很有可能出现停滞，甚至是倒退；另一方面如果不进行调整，那么农村新增人口的生活将没有依靠，农村将产生新的贫农群体，造成社会的不稳定。
3.农民不享有土地发展权
现有农村土地制度容易导致农民在城市化和工业化进程中利益受到损害。城市化和工业化是大部分国家发展的必经过程，根据二元经济理论，通过城市和工业的发展，吸收农村的剩余劳动力，减少农业人口，一方面可以使土地更为集中，通过新的技术和机械的应用，提高农业生产效率；另一方面也可以提高农民收入水平，缩小城乡差距。笔者认为，这属于理想状态下的城市化，或者说典型的城市化，而现实生活中还存在着许多非理想状态的城市化情形，或者说非典型的城市化。有学者指出，大多数发展中国家所经历的城市化规模要远超过其现代工业部门所吸收的新就业人员，由农村流入城市的人口其实大部分并没有被城市现代部门所吸收，而是进入了传统与现代部门之间，形成了所谓的“非正规经济”。[20]数据显示：“农村迁移城市的劳动力人口在‘九五’时期累计增加5781万人，2000年～2004年又增加了1862万人，十年累计增加7643万人，占非正规就业总增量（10829万人）的70.6%。”[21]非正规经济中的农村迁移劳动力，一部分属于将承包地抛荒或者转包后进城务工的农民，而另外有一部分则属于土地被政府征用的失地农民。城市化的不断发展，导致城市规模上的不断扩张，由此必然引发对农业用地的征用问题。笔者认为，这些被征地的农民与主动将承包地抛荒或转包后进城务工的农民不同，一般具有以下特点：首先，因征地而离开土地的农民具有被动性，离开土地和农业耕作并非出于其本意，因此相较于主动离开土地的农民而言，被城市现代部门吸收的可能性相对更小；其次，因征地而离开土地的农民具有不可逆性，无论是将承包地暂时性抛荒还是转包的农民在无法融入城市现代部门的情况下仍然可以选择回到农村，重新从事农业耕作，但是因征地而离开土地的农民则不具有这种回归田园的可能，被征用的土地已由集体所有转变为国家所有；最后，因征地而离开土地的农民身份具有多样性，除了征地后依然保留农民身份的情况之外，有部分农村全部或大部分耕地被征用后，通过“撤村建居”的方式将农民转变为居民，这一身份的转变并没有解决农民的生存问题，农民仍然面临着需要自谋出路的困境。
所谓土地发展权是指土地管理者、所有者或使用者以及其他利益相关者对于因土地用途改变、开发强度增加而产生的增值利益进行分享的权利。《物权法》将“土地承包经营权”纳入其规定范围，在一定程度上彰显了土地承包经营权的物权属性，但农民在土地征用过程中利益并未能因此得到完全保护，尤其体现在现行法律对农民土地发展权规定的缺失。权利的本质即受法律保护的利益，就土地发展权而言主要包括两个方面，一方面土地用途的改变，即将农地转化为建设用地通常将增加土地的收益；另一方面增加土地的空间利用和加强土地开发强度，一般也会相应地增加土地的收益。城市化的推进，使得农民集体所有的农用地在转化为国家所有的建设用地过程中产生了增值利益，但当前我国的相关法律规定并未赋予农民参与分享这一利益相应的权利。我国目前的土地征收相关法律规定仍带有较多的计划经济特色，《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。……”该条款中有两个方面体现了农民不享有农用地的土地发展权的政策意蕴，第一点是按“原用途给予补偿”，也就是说土地被征用后的增值利益与农民无关；第二点是增加安置补助费的前提是尚不能“保持原有生活水平”，由于现实中的补偿标准普遍过低，因此征地之后农民的生活水平不仅没有任何提高，反而很可能比之前更低。
4.农村土地融资功能的缺失
城市和农村之间资金流动主要是通过价格和信贷这两条渠道来实现的。如果说计划经济时期，政府是通过实行统购统销制度，人为地压低了农产品价格，并以此将农业剩余转移到工业中去的话，那么在农产品市场和价格已经放开的今天，地方政府更多的是通过财政手段和金融手段来实现农村资金的转移，以支持工业和城市的发展。有学者指出，农村金融的非农化倾向是造成目前农村资金流向城市的重要原因之一。数据显示在1994年至2000年之间，从农村流向城市的资金的49%是通过金融体系实现的，这一金额同时占到了1978年至2000年间通过金融体系外流的农村资金的79%。“20世纪90年代中期以来金融体系不仅没有起到支农作用，反而加速了农村资金的外流。”[22]
如前所述，我国的农村信用合作社自产生以来即具有浓重的“官办”色彩。无论是在计划经济时期，还是在我国进入市场经济之后，农村信用合作社均未能起到支持农村和农业发展的作用。农村产业获得的资金比例不断下降，农户和乡镇企业陷入融资难的困境，严重制约了农村经济的发展。“有47.3%的村庄认为当地农民收入难以提高的重要原因是‘缺乏资金’。……60%以上的村庄认为目前农户向信用社等金融机构贷款仍然很困难，各村庄获得过信用社贷款农户比重平均值仅为18.86%，仍有大部分的农户不能获得信用社贷款。”[23]信贷政策的偏离导致了农村金融机构所承担的政策性功能的缺失，不再将重点放在为农户和农业发展提供金融服务上，而是基于商业回报的考虑，倾向于向城市、向工商业部门投放贷款，从而实际上演变为单纯的商业性金融机构。农村金融机构的经营模式与农村的实际金融需求的背离，使得农户和农业企业更多地只能依靠自有资金和民间借贷来满足农业生产经营的需要。“据李锐、李宁辉的大范围调查，农户借贷中，来自正规金融机构的贷款只占27.2%，有72.8%来自非正规金融机构的借款，又其中，可来自农户、民间金融组织、其他经济组织的借款分别占93.2%、2.1%和4.7%。”[24]
笔者认为，我国的农业要想取得持续的发展，就必须增加相应的资本投入。一方面政府应当加大财政支农的力度，目前发达国家财政对农业的支出占农业产值的比重达到30%～70%，有些国家甚至达到了90%以上。而我国财政支农资金占农业产值的比重却要低得多，在扣除农村税费制度改革后的转移支出、粮棉储备支出等非直接的支农支出后，财政支农资金占农业产值的比重还不到10%。[25]另一方面应当赋予农民更多的财产权利，以拓展农民融资的渠道。《物权法》第一百八十四条规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。这里的法律规定的例外，即指该法第一百三十三条规定的，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒地等农村土地。换言之，除了一百三十三条规定的方式之外的耕地和宅基地农民是不得进行抵押的。禁止农村集体土地使用权的抵押，在事实上排除了农民最有效的融资方式，严重限制了农民的融资机会。农村集体土地融资功能的丧失，反映的是农村集体土地与国有土地之间不合理的差别对待。