对农村集体经济组织的立法建议
1.颁布“农村集体经济组织法”
重构农村集体经济组织的最终目的之一在于提高农民的收入水平，因此经济功能是农村集体经济组织最主要的功能；重构的另一个目的则是促进农民的共同富裕，因此农村集体经济组织必然要同时负担保障功能。笔者认为，农村集体经济组织的保障功能是一种被动保障功能，或者说是一种补充保障功能。农村公共产品的提供和公共服务维持的主要责任应当在于政府，过去我国政府在这一领域处于“失职”状态，农村公共产品的提供基本上靠社区自给。在集体经济不发达的地区，自给的形式主要为农民自筹，由此造成了农民负担过重，而在集体经济较发达地区，则主要由集体经济来承担，从而阻碍了集体经济组织经济功能的正常发挥。笔者认为，农村集体经济组织如果负担主动保障功能，由于农村公共产品的提供和公共服务的维持属于刚性支出，必然会造成集体经济负担过重，影响企业的正常生产经营，导致经济效益下降；而经济效益的下降，将反过来影响保障功能的发挥，如此的恶性循环，最终将导致集体经济和农村公共产品两个方面都陷入萎缩。因此，农村集体经济组织的重构必须引入现代企业制度，严格按照企业法人来构建。笔者认为，当前虽然我国部分地区以地方性法规和地方政府规章的形式对农村集体经济组织作出了规定，但是根据《行政许可法》第十五条的规定“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可”，因此这些地方性法规和规章并不能代替中央政府的法律。未来我国应当尽快颁布《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织的企业法人定位。
笔者认为，农村集体经济组织的作用可以归结为两个方面：一是发展合作经济，二是发展集体经济。在过去，我国对合作经济和集体经济在概念上存在着混同，本文所论述的合作经济是指，通过为农民提供农产品的生产、销售、加工、运输、贮藏相关的一系列服务，将分散的农民联合起来进行农业产业化生产获取收益的经济活动；而集体经济是指通过经营管理集体财产获取收益的经济活动。由于各个地区农村禀赋差异较大，有的地区城市化进程较快或地理优势明显，发展主要依靠集体经济来带动；有的地区城市化进程较慢或地理位置偏远，经济发展主要依靠合作经济来维持。为了适应不同地区的实际情况，笔者认为在农村集体经济组织的组织形式上选择股份合作制更为适宜。对于集体经济比较发达的地区，可以以股份制为主体，合作制为辅助；对于集体经济不发达的地区，则可以以合作制为主体，股份制为辅助。
2.农村集体经济组织的股份设置
对于农村集体经济组织的股份设置的立法建议，笔者认为主要包括两个方面：一是不设集体股，二是不设外部股。首先，对于集体股而言，当前我国一些经济发达地区农村所进行的集体经济产权制度改革中，仍然普遍存在着设立集体股的现象，其目的主要是为了用以确保村级公共产品的提供和公共服务的维持。笔者认为，设置集体股是集体经济产权制度改革不完全的表现，造成了部分集体财产仍旧处于产权不清的情况。因此，未来农村集体经济组织不应当再设立集体股，现存的集体股应当进行二次改革，量化给农村集体经济组织的成员。至于村级公共产品的提供，一方面应当强调政府的主要责任，尤其是中央政府应当加大财政支出中对农业和农村的支出比例；另一方面应当进一步完善农村“一事一议筹资筹劳”制度，以社区自己为辅。其次，对于外部股而言，我国过去的股份合作制发展经验表明，如果将股份合作制当中股份制的作用定位为“引资”，那么由于资本追求收益最大化的天性，必然会导致股份制与合作制的内在冲突。因此，笔者认为我国农村集体经济组织不应当设置外部股，股份合作制当中股份制的主要作用应当定位为“确权”，也就是明确农民对集体财产的股份制占有。至于从发展集体经济的角度，农村集体经济组织本身可以作为出资人与外部资本合资设立新的企业组织进行生产经营，发展经济和提高农民生活水平。
3.农村集体经济组织股份流转与质押
农民集体经济组织成员权具有财产权的属性，成员一方面按照与集体经济组织的交易额参与合作经济下的按劳分配，另一方面按照所持股份参与集体经济下的按股分红。笔者认为，持有农村集体经济组织的股份是享有成员权的表征，尽管按照公司法的一般理论，股份的自由转让是股东行使用脚投票权力的保障，但是基于农村集体经济组织的特殊性，立法应当明确规定成员所持的集体经济组织股份不得转让。首先，如前所述农村集体经济组织不设置外部股，因此成员所持股份不得对外转让；其次，农村集体经济组织成员之间股份转让，将导致股份的集中，改变集体财产集体所有的属性；再次，股份的转让将导致部分农民丧失稳定的收益保障，尤其是在“短期理性”的影响下，部分农民转让股份的行为从长期来看属于不理智的行为，这一转让行为将导致农村重新出现贫农，成为社会不稳定因素；最后，土地承包经营权的流转可以改变我国耕地细碎化的问题，并使得土地向高效益的生产者集中，而集体经济组织的股份流转，并不会产生任何实质上的收益。
对于农村集体经济组织股份质押的问题，笔者认为从丰富农民融资途径的角度出发，可以有限度地允许股份质押，但是从促进共同富裕、维持农村社会稳定的角度出发，应当对集体经济组织股份质押做以下的限制：一是对质押权实现的形式进行限制，质押权应当通过股份的收益来实现，而非通过拍卖、变卖的方式；二是质押担保的主债权金额应当进行限制，避免因担保金额过大导致清偿时间过长，使得农民长时期处于无生活保障的情况；三是质押的生效上的限制，农村集体经济组织成员以集体经济组织股份进行质押的，必须出具农村集体经济组织的书面同意。
4.成员身份的确认
当前我国各地对农村集体经济组织成员身份的认定并没有统一的规定，但总体上都采取了以户籍为基础，以其他条件为辅助的认定方式。主要包括以下几类户口在集体经济组织所在地的人员：一是原人民公社、生产大队、生产队的成员；二是集体经济组织成员的子女；三是因为与农村集体经济组织成员结婚或是被农村集体经济组织成员收养的人员；四是在政府的统一安排或部署下，通过移民的方式迁移而至的人员。对于后两类，一般还要求在本集体经济组织所在地生产、生活。[3]农村集体经济组织成员身份认定标准上的不一致，导致了司法实践中争议的产生。由于每一个新增成员的加入，对原有的成员在利益分享上会造成直接影响，因此一方面容易导致农村基层矛盾的增加，另一方面也容易导致侵害农民财产权益的腐败现象的滋生。笔者认为，实践中以户籍作为农村集体经济组织成员身份认定标准的主要原因在于当前我国农村集体经济组织与农村社区组织存在着混同，因此导致了农村集体经济组织成员身份与户籍的挂钩。随着城市化的发展，越来越多的农民进入城市，这些农民在被城市部门吸收的过程中往往面临着两难的抉择：选择城市居民则意味着丧失农村集体经济组织成员身份；而要保留农村集体经济组织成员身份则意味着要放弃那些有着稳定收入的工作。尤其是在集体经济发达的地区，农村集体经济组织成员身份的丧失对农民造成的损失可能将远远大于其成为城市居民后可获得的收入。笔者认为，农村集体经济组织在进行重构之后，将成为独立的企业法人，其成员身份将不再与户籍挂钩；而基于成员身份所享有的成员权具有财产权的属性，这一权利的享有与成员所从事的职业，以及所具有的户籍无关。因此，应当以确权之日为时间节点，一方面确权之后农村集体经济组织成员成为城市居民的或者从事公职的，不再丧失成员身份；另一方面社区新增人口并不因为农村户籍而自动取得农村集体经济组织成员身份。