当前我国乡村治理存在的问题
王习明教授通过统计分析与重点研读相结合的方式，对1998年至2009年十一年期间包含了“村民自治”“乡村治理”“村级治理”等关键词的865篇CSSCI检索论文进行研究后指出，在2004年农业税费改革之前，我国学术界对乡村治理研究的主要关注点在于村民自治和农民负担的关系，研究者希望通过村民自治改善我国的乡村治理情况，减轻农民负担过重的问题，提高农民的收入水平，实现农村的发展和稳定；而在2004年农村税费改革之后，我国学术界对乡村治理研究的主要关注点在于农村公共产品的匮乏以及农村社会保障机制的不健全。[22]笔者认为，我国当前乡村治理存在的主要问题正是上述时代背景下各种矛盾的具体表现。一方面国家希望减轻农民负担，另一方面国家又没有能力一下子实现城乡社会经济一体化，因此造成了当前乡村治理上的种种困境。具体而言，包括以下两个方面：
第一，公共产品的匮乏。在前文关于农村集体经济组织功能的论述中，笔者已经指出，政府没有承担起相应的保障功能是人民公社制度解体之后，农村公共产品匮乏的主要原因。而在农村税费改革之后，这一问题变得更加突出，表现为农村基层政府既无能力也无意愿进行公共产品的提供。所谓“没有能力”，主要是因为没有相应的经费。税费改革之前，农村乡镇政府通过积极行政的方式组织开展农村公益事业。吕德文博士在对“F县C镇”进行实地调查的基础上指出，C镇的公益事业主要包括河道清淤、打井、修路等，20世纪90年代初期C镇主要是进行农田水利基本建设，通过挖渠打井实现“旱涝保收，旱能浇，涝能排”的目标，90年代后期则主要是进行修路，通过“取之于民、用之于民”的工作思路和方式，在2002年基本上实现了柏油马路的村村通。[23]虽然基层政府的积极行政在事实上增加了农民的负担，但是成效也是明显的。而税费改革后之后，由于缺乏相应的经费，乡村干部对于公益事业的组织活动基本处于无动于衷，或者说无可奈何的状态。所谓“没有意愿”，主要是指乡镇政府在税费改革之后进行了职能转变，变积极行政为消极行政，凡事讲究公事公办、明哲保身，成为“拿钱的办事员”。对于村干部而言，过去由于存在收取税费的压力，因此为了确保任务的完成，乡村干部对于农民的日常服务需求也需要积极的响应，而税费改革之后，村干部则明显失去了积极服务的动力，没有了体制压力，乡村关系的维系只能靠私人关系。
由于乡级和乡级以上的公共产品由县级和县级以上财政负责供给，农村公共产品的匮乏主要是指小型公共产品的匮乏。2007年1月16日国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》，明确了筹资筹劳的议事范围为建制村，筹资筹劳的适用范围主要是原来由乡统筹和村提留中开支的村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目。该办法的出台，无疑是正式否认了国家提供村级公共物品的职责，转而将“包袱”仍旧丢还给农民自己去解决。“一事一议”虽然可以在一定程度上减少、甚至杜绝农村的“三乱”现象，并没有在实质上减轻农民的负担，反映了我国城乡经济社会一体化进程的阶段性和不完全性。由于公共物品具有公共性，而我国农民普遍具有搭便车的习惯，因此实际上一事一议的开展并不能从根本上扭转农村公共产品匮乏的现象。2007年2月26日农业部发布了《农业部关于认真贯彻〈村民一事一议筹资筹劳管理办法〉的通知》指出，贯彻“一事一议”的制度一方面需要对农村基层干部进行培训，提高基层干部的素质，使基层干部能够利用一事一议的方式组织农民围绕集体生产生活等公益事业议事；另一方面则需要增强农民参与民主议事的主动性，要使农民认识到一事一议筹资筹劳对于改善生产生活条件、提高生活质量的促进作用。(https://www.daowen.com)
第二，土地矛盾。本文中笔者反复提到资本原始积累的概念，从这一概念出发，既可以看懂我国过去的发展历程，也可以看清我国未来的发展趋势。我国的资本原始积累还没有完成，这就意味着未来农业和农村剩余还要继续向工业和城市转移一段时间。如今工农业产品价格剪刀差已不明显，但是农民工劳动力价格剪刀差和城乡二元土地价格剪刀差则会继续存在较长时间。尽管十八届三中全会提出了要保障农民工同工同酬、要建立城乡统一的建设用地市场，但目前这些目标仍然仅仅停留在表述层面，真正要实际执行，仍然会需要很长的准备时间，这一准备时间也就是资本原始积累完成所需要的时间。在完成从汲取型政府向服务型政府转变之前，与民争利，尤其是与农民争利的现象还会继续存在。如果说农民工问题的主要矛盾存在于城市，那么农村存在的主要矛盾则是土地问题。近年来，因征地而引起的暴力执法事件和群体性事件层出不穷。2010年10月30日复旦大学博士生孟某在山西省太原市晋源区古寨村的房子被强拆，其父被强拆人员殴打重伤致死。同年11月17日，清华大学法学院博士王某在山东省潍坊市潍城区西关街道北三里村的房子被强拆，随后王某以公开信的形式致信潍坊市长许立全，要求许立全基于选民授予的权力进行查证、追责。两起严重的暴力强拆事件被曝光后，由于事件主体名校博士的身份，在当时引起了极大的社会反响，实际上，这两起事件只是众多强拆事件中的冰山一角。
笔者认为，越来越多的强拆事件背后，反映的是巨大的利益关系，地方政府与开发商结成利益同盟，共同掠夺本应属于农民的土地利益。首先，通过征地和土地出让之间的差价，地方政府获取了巨大的土地出让金收入，形成了具有中国特色的土地财政；其次，通过征地将农用地变为商业用地，可以以新建成的商场、写字楼为依托进行招商引资，政府可以获取更多的税收，而官员个人可以获取更多的招商引资奖金；最后，个别的强拆事件背后，还存在着开发商与地方政府官员之间的利益输送，造成了官员因个人私利而损害农民群体利益的情况。而村民委员会作为农民的自治组织，在征地拆迁过程中不仅未能起到维护农民合法权益的作用，反而在许多时候扮演了“急先锋”的角色。在王某事件中，其所在村的村支书反映，由于事先已经和王某的母亲沟通过，征得了王母口头上同意，因此才在夜里拆了王家的房子。[24]笔者认为，这一解释无疑是既荒唐又可笑，虽然可能存在着村民委员会为地方政府“背黑锅”的情况，但村委会在这一事件中的立场是明显的。有学者指出，当前我国的乡村治理存在着基层政权组织“内卷化”的趋势，具体表现为乡镇政权的“内卷化”和村级组织的“内卷化”。其中，乡镇政权的“内卷化”主要表现为乡镇政府的社会服务和社会管理功能弱化，以及自利性动机增强；村级组织的“内卷化”主要表现为村民委员会行政化、赢利化，以及村民小组长赢利性动机增强。[25]笔者认为，无论是基层政府还是村民自治组织，赢利化趋势的背后主要原因是资本原始积累背景下政府和村民自治组织所负担的汲取功能。因此，在资本原始积累完成之前，农村基层的政府和村民自治组织与农民之间的矛盾，尤其是土地矛盾还将继续发酵。