乡村治理的资金来源重构

从农村集体经济组织重构的角度而言，设立集体股是一个不可取的做法，但从乡村治理的角度而言，农村公共产品的匮乏，以及农村社区组织公共服务功能的退化又是一个不争的事实，而造成这一现象的主要原因则是由于缺乏相应的资金来源。因此，农村集体经济组织的重构必须对乡村治理的困境作出回应，否则再完善的重构建议也将只是“看上去很美”，而无法得以真正的实施。

笔者认为，对于乡村治理资金来源重构，首要任务是必须加大政府财政对农村公共产品提供的支持力度。目前乡级和乡级以上的公共产品提供由国家财政负担，而村级公共产品则需要由社区自给。国家财政不负担村级公共产品的提供，其主要原因还是在于资金上。由于国家每年的财政收支需要在总体上维持平衡，因此具体到各个领域的支出就存在着明显的竞争关系。换言之，国家财政在工业领域的支出多了，在农业领域的支出就自然少了，在城市部门支出的多了，在农村部门的支出就自然少了。虽然目前我国的资本原始积累还没有完成，因此在短时期内，财政对工业和城市的支出仍然将大于对农业和农村的支出，但是在具体比例上，仍然有可调整的空间。根据《中国统计年鉴2012》的数据显示，2011年中央和地方财政合计支出109247.79亿元，其中中央财政支出16514.11亿元，地方财政支出92733.68亿元。在农林水事务上，中央和地方合计支出9937.55亿元，其中中央支出416.56亿元，地方支出9520.99亿元，中央财政对农林水事务的支出尚不足中央总财政支出的3%。笔者认为未来国家财政，尤其是中央财政应当在现有基础上进一步加大对农业的投入，政府能否进一步负担部分村级公共产品，成为农村集体经济组织重构与乡村治理改革能否顺利进行的关键。需要特别指出的一点是，强调政府的财政投入，除了因为目前我国财政对农支出本身比例较低之外，另外一个重要的原因在于农村区域发展的不平衡。由于各地禀赋差异悬殊，因此仅仅依靠农民自筹或农村集体经济组织来提供村级公共产品的话，必然会造成区域发展的不合理，而由财政负担部分村级公共产品的优势在于国家可以通过宏观调控、转移支付等方式，在总体上维持发达地区和不发达地区农村公共产品提供的差异保持在合理范围内。(https://www.daowen.com)

笔者认为，为了保证我国农村村级公共产品的提供，可以从以下两个阶段来确保资金来源。第一个阶段主要是指从当前开始，到城乡统一建设用地市场建成之日为止。在这一阶段，由于城乡建设用地市场仍不统一，农民仍未能充分分享土地增值利益，因此资金来源主要应当以国家财政来承担，除此之外以社区自给为补充。社区自给的方式包括两个方面：一是进一步完善关于“一事一议筹资筹劳”的相关规定，使得“一事一议筹资筹劳”制度能够真正发挥应有的作用；二是通过农村集体经济组织的成员大会作出相关决议，由农村集体经济组织从收益当中拿出一部分用于提供村级公共产品，以及维持村级公共服务，至于具体的比例则由农村集体经济组织成员自由决定。实际上，这两个方面虽然是通过两条不同的路径，但实质参加决议的人员在身份上具有极大的重合性，因此实践的关键还是在于如何培养农村的参与乡村治理的主动性和自觉性。第二个阶段是指国家全面建立城乡统一建设用地市场之后的时期。由于农村集体经营性建设用地可以通过建设用地市场进行出让、租赁以及入股，与国有土地实行同等入市、同权同价，将极大提高农村集体经济组织的收益，因此在一些经济较发达的地区，应当以社区自给为主，而以国家财政支付为补充；但是考虑到区域发展不平衡的因素，对于经济较为落后的偏远地区，则仍然应当以国家财政支付为主，社区自给为补充，以缩小不同地区之间的差距。笔者认为，无论是哪一个阶段，国家在农村公共产品提供，以及农村公共服务维持方面的作用都是不可忽视的，尤其是国家通过转移支付，调整对不同地区的财政支持力度，只有这样，才能真正做到以工促农、以城带乡，以先富带动后富、以发达带动不发达，促进城乡发展一体化。