（三）保障功能

曹阳教授认为，村一级的地域性公共产品主要包括三类：一是经济事业型公共产品，包括各种公共工程；二是社会事业型公共产品，包括各种公共事务；三是公共保障。但其同时也指出：“村这一级社区有没有保障全体村民最低生存权的功能是一个争议颇大的问题。”^[27]笔者认为，所谓的保障功能可以从两个不同的角度去理解：一是主动意义上的保障，例如提供衣食住行、生老病死、教育医疗等方面的公共产品。我国在人民公社化初期曾普遍实行所谓的“供给制”，即属于主动意义上的保障。如作为人民公社典型的河北徐水县实行所谓的“十五包”，保障的范围即涵盖了吃饭、穿衣、住房、鞋、袜、毛巾、肥皂、灯油、火柴、烤火费、洗澡、理发、看电影、医疗以及丧葬。^[28]二是被动意义上的保障，即通过发挥农村集体经济组织的经济功能，做大做强集体经济，以此来提高农民收入水平，在客观上给予农民生活上的保障。以在前文所述的集体经济比较发达的东莞为例，集体经济已经成为实现村民共同富裕的有效途径。在东莞农民的人均纯收入中，集体直接分配的收入为3104元，占收入的26.7％；因集体经济发展聚集人口而获得的租金收入为4100元，占收入的35.3%；集体经济组织和其他企业的工资收入为3978元，占收入的34.3％。^[29]集体直接分配、租金收入以及工资收入基本上构成了农民收入的绝大部分。在这样的情况下，农村集体经济组织所起到的被动保障功能是毋庸置疑的。

强调农村集体经济组织的保障功能，其目的在于创新农村保障模式，为农村土地的保障功能解绑，实现承包经营权的有效流转和农村集体土地的有效集中。林毅夫教授认为，“三农”问题的核心是农民收入增长缓慢，因此解决“三农”问题的关键就在于如何长期、持续、有效地提高农民的收入。^[30]笔者认为，我国当前所采取的“土地保障”是一种低层次的保障形式。在这样的制度模式下，首先，农民的收入水平没有获得任何的提高，因此从本质上而言无助于“三农”问题的解决；其次，采取土地保障模式将影响土地承包经营权的稳定，以土地为保障手段意味着当出现新增人口时，集体就必须相应的调整承包土地，由此造成两难局面，要么选择维持原有土地承包不变，则土地保障变为名存实亡，要么选择调整承包土地，则中央三令五申的“增人不增地减人不减地”成为一句空话；最后，采取土地保障模式将阻碍承包经营权的流转和农村土地的有效集中，导致生产效益高的农户无法及时的扩大生产经营规模，生产效益低的农户在有其他收入来源的情况下选择将土地抛荒，进而导致农业生产整体的低效率和低收益。因此，笔者认为未来我国农村制度的改革必然将寻找新的保障模式。(https://www.daowen.com)

需要着重强调的是本文所论述的农村集体经济组织所起到的保障功能是被动性保障功能。我国农村的主动性保障功能，即上文所论述的服务功能应当由政府来承担。将“三农”问题作为一个孤立的问题去研究，仅仅从“三农”内部去寻找问题解决的出路将会陷入理论的死角。我国“三农”问题的本质上是由于国家长期实行城市和工业优先发展战略所致，改变这种发展模式是破解“三农”问题的关键，无论是农村集体经济组织的重构，还是农村集体土地制度的重构，或者是户籍制度的改革，一切改革的建议和意见实际上都是围绕着党中央所提出的“以工促农、以城带乡”、“统筹城乡发展”的新的发展战略所提出。换言之，如果未来我国在实践中政府仍然秉持原有的发展模式，仍然将资源集中在城市，那么实际上一切的改革措施都无法避免城乡差距的进一步扩大，“三农”问题也将继续困扰我国的经济社会发展。因此，笔者认为未来一方面政府应当加大财政投入力度，将“以工促农、以城带乡”落到实处。包括农村公共工程、公共事务以及公共保障三个方面的主动意义上的保障应当由农村基层行政组织，以及受基层行政组织指导的村民委员会来承担，经费应当由政府来负担。另一方面应当对农村集体经济组织进行改革和创新，发展集体经济，使得农村集体经济组织在发挥经济功能的同时，能够对农村集体经济组织成员提供被动意义上的保障，弥补主动保障的不足与漏洞。根据上述农村集体经济组织功能的界定，本文所探讨的农村集体经济组织的重构在于将现代企业制度引入农村集体经济组织之中，一方面重构其生产经营制度，使得农村集体经济组织能够以一个真正经济组织的形式进行经营和运转，发挥其经济功能；另一方面重构其分配制度，使得农村集体经济组织生产经营所获得的收益能够转变为农民的收入，发挥其保障功能，并最终实现以更高效的“组织保障”替代低效率的“土地保障”。