建立健全的土地流转制度
土地的流转可以区分为广义和狭义：狭义的土地流转即指土地所有权的流转，例如农村集体土地通过征用变为国有土地，所有权从集体所有变更为国家所有；广义的土地流转还包括土地使用权的流转，例如土地承包经营权的流转。土地是稀缺物，在空间上具有限定性，在用途上具有不可替代性，在形态上具有不可移位性，因此土地必然要求被允许流转，以致被充分利用。鉴于我国法律规定土地只能由国家所有和集体所有，因此我国的土地流转主要表现为土地使用权的流转。土地使用权流转在城市表现为建设用地使用权的转让，例如《城市房地产管理法》第三十七条规定：“房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。”在农村则主要表现为土地承包经营权的流转，《农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”
关于土地承包经营权的性质，根据《物权法》的规定当属物权无疑。《物权法》将土地承包经营权单列一章置于第三编“用益物权”当中，充分凸显了立法者对土地承包经营权的重视。现代物权制度关注的重心在于通过法律，在保护权利人的利益的基础上尽力促进物的流转，以达到社会效益的最大化。而我国农村土地承包经营权又同时承担了农村最低社会生活保障的作用，这就必然要求集体经济组织成员可以平等取得土地承包权，所有成员一视同仁，权利取得后不得流转、不得重复享有。有学者指出：“承包土地使用权的社会保障性与物权性，分别属于两个完全不相同的权利基础，是由不同理念派生出的相互冲突的法律制度规则：前者追求社会公平，后者崇尚经济效率。”[49]
自确立家庭联产责任承包制以来，为了充分实现农业用地的使用价值，国家通过法律和政策的形式，逐步取消农村土地承包经营权流转的障碍。[50]自从1984年中央在政策上首次正式许可土地使用权的流转至今已有三十多年时间，在此期间中央一方面通过各种文件表达了对通过土地承包经营权的流转发展适度规模生产的支持和关注，另一方面又通过各种法律具体规定了土地承包经营权流转的各种形式。笔者认为，这一现象不仅表明了中央对土地承包经营权流转问题的重视，更表明了一直以来对于这一问题始终还是存在着不同的观点及争议。长期实施工业和城市优先发展战略，不仅造成了农村经济发展的落后，更造成了农村社会保障制度的缺失，从而引发了对农村土地保障功能的路径依赖，这种依赖进一步导致了在理论和实践上对土地承包经营权流转的怀疑及否定。
关于土地产权制度的安排，当前主要包括两种不同的观点：第一种观点认为农村土地必须能够自由的流转，只有这样才能够促进农业和农村的发展；第二种观点认为农村土地的流转必须进行一定的限制，只有这样才能避免农民间出现巨大的贫富差距。赞同土地应当自由流转的观点又可区分为主张土地私有化下的自由流转和主张土地集体所有下自由流转。舒尔茨指出，农业中的当前经营决策和投资决策不仅要服从于包括空间、季节的、机械的和生物的细节在内的诸多无法按常规处理的微小变化，还需要始终采用不断形成的新的、优越的农业要素，因此在“不在所有”[51]的安排下，由于不在的一方不能获得充分的信息，便无法有效地作出决策。美国农业发展的实际情况表明，在竞争的条件下，农场的工作由所有者兼经营者所控制的部分越来越大，由不在所有者安排的那部分农场由于其固有的低效率而相对减少了。不在国家所有制与不在私人所有制的经济基础是相同的，部分农业的基本决策是在不在所有的条件下作出的，因此同样会造成低效率，而实际上的经验证据也证明了这一观点。因此，土地的私有化是提高农业的生产效率的必然选择。[52]笔者认为，明细的产权无疑可以改变当前集体所有制条件下土地权利主体不明确的弊端，极大地促进土地的流转，充分调动农民的生产积极性，实现农业生产力的发展。但是，一方面土地私有化这一构建的路径选择在我国面临着意识形态和社会基本制度的制约，难以具体实施；另一方面，如果能够建立起长期稳定的土地承包经营制度，也可以达到提高农业生产效率的效果。尽管这种提高效果可能不如土地私有化来得彻底，但考虑到其他因素，应为改革成本最小的选择。(https://www.daowen.com)
反对农村土地自由流转的学者提出，农村土地的自由流转会影响目前土地承包经营制度的社会保障性，农村土地的自由流转将导致土地的兼并和大量无产农民的产生，使我国陷入一个不稳定的社会形态。《物权法草案》第二百四十五条规定，农地使用权人不得将其农地使用权转让给他人；第二百四十六条规定，农地使用权不得抵押。有学者指出，我国是农业大国，农地使用权是农民生产生活的基础条件。如果允许农地使用权转让，则将重演历史上农村两极分化，出现大批无地少地农民的社会问题。因此，法律应当禁止农地使用权的转让和抵押。[53]笔者认为，优胜劣汰是市场经济的基本规律，无论是在农村还是在城市都是一样。共同富裕是社会主义市场经济发展的最终目标，其过程必然是要通过一部分人先富起来，然后带动剩下的人一起富裕，共同富裕不等于平均主义。我国国有企业改革的过程是艰难而富有成效的，虽然一部分城市职工因此下岗而另谋出路，另一部分职工可能暂时面临失业，但是从总体上解决了原来国有企业劳动力供大于求的困境，提高了企业的生产效率和经济效益。如果以避免两极分化为由，反对国有企业改革，那么必然会造成企业生产低效率和竞争力低下的问题无法解决，最终导致整个企业的亏损直至倒闭。在农村，对于土地流转现在也面临着同样的问题：究竟是支持农村土地的流转，以达到土地向种田能手等高效率的生产者集中，还是为了避免两极分化，将土地维持在低效率的生产状态下。答案是很明显，如果限制土地的自由流转，那么高效率的生产者将囿于生产规模的影响，限制其进一步的发展，低效率的生产者将继续维持现状或者干脆将土地抛荒，从而造成了我国整个农业发展的停滞。我国加入WTO组织之后，在短期内仍可以通过对农业补贴和保护，来维持本国的农业现状；但是从长远来看，国内农业迟早要与国际上其他发达国家的农业共同竞争，平均主义下的低生产效率是难以维持的。
改革开放三十余年来，我国农业生产效率取得了很大的提高，农业劳动力剩余已经十分明显，时至今日再实行以农村户籍为标准、平均分配土地的农地制度已无法适应农业生产的发展。笔者认为：赋予土地承包经营权以社会保障性必然将否定其物权性，从而阻碍土地的流转和中央提倡的适度规模经营的目标的实现。从现实来看，一方面中央一再强调要维持土地承包经营权的稳定性，严格实行“增人不增地，减人不减地”的政策，必然制约农村新增集体经济组织成员的土地承包经营权的实现；另一方面在农业收入显著低于其他行业时，农业劳动力会自发的流向收入更高的行业，进一步影响土地承包经营权的社会保障作用。从未来发展来看，剥离农村土地的保障功能是我国农村土地制度完善过程中必须经历的阵痛，通过建立起城乡统一的建设用地市场、完善土地利益分享机制、加强政府转移支付、发挥农村集体经济组织的经济功能，将是替代农村集体土地的社会保障功能的有效措施。在此基础上进一步完善我国土地流转制度将是我国土地产权制度改革的必然趋势。就土地承包经营权的流转方式来看，目前我国法律已经确认了可以采取转包、出租、互换、转让等模式。笔者认为应当在此基础上进一步明确赋予农民抵押土地承包经营权。一方面是允许土地承包经营权抵押是对物权法相关理论和制度的完善，这一规定并未突破现有的法律框架，抵押权的最终实现形式也不外乎于折价、拍卖和变卖几种；另一方面允许土地承包经营权抵押可以拓展农民的融资渠道，增加农业的资本投入。在抵押流转不改变土地用途的前提条件下，允许土地抵押并不会产生有损于我国农业发展的情形，而且符合党的十八届三中全会提出的“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”的精神。