明确农村集体土地所有权的权能
权利的基本结构包括权益和权能。权益为权利主体依法享有的利益，法律体现的意志背后是各种利益；[37]权能是权利的内容，即权利的具体作用或实现方式。所有权是民事权利体系中的一项重要权利，同样由权益和权能两部分组成。所有权的权能又可以进一步区分为积极权能和消极权能。前者包括占有、使用、收益和处分四项权能，后者指排除他人不法干预的权能。笔者认为，重构农村集体土地制度，在明确了农村集体经济组织作为农村集体土地所有权人的基础上，必须进一步明确其对农村集体土地占有、使用、收益、处分在内的具体权能。
1.占有
占有是作为主体的人享有的对物进行支配的事实。《德国民法典》第八百五十四条第一款规定：“物的占有，因取得对该物的事实上的支配力而取得。”[38]日本民法典第一百八十条规定，“‘为自己而为的意思而在事实上支配物’时，因此而取得占有权”。[39]占有是所有权的基本权能，是所有权人行使其他权能的前提。占有这一权能既可以由所有权人自己行使，也可以与所有权分离由非所有权人行使。根据这一标准，可以将占有区分为自主的占有与他主的占有：所谓自主占有是指以物为自身所有的意思进行占有；所谓他主的占有是指除自主之外的其他占有，例如使用人、保管人对物的占有。在他主占有的情况下，非所有权人的占有权能同样受到法律的保护，表现为对所有权人权利行使上的一定限制，例如所有权人不得随意请求返还原物。农村集体经济组织对农村集体土地的占有为自主占有，而承包经营户对农村集体土地的占有为他主占有，两者构成了我国农村双层经营体制的基础。承包经营关系一经建立，承包经营户的权益即受到法律的保护，作为所有权人的农村集体经济组织在承包期内不得收回承包土地、不得调整承包地。构建完善的农村集体土地占有制度，有利于稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。(https://www.daowen.com)
2.使用
所谓使用是指“依照物的性质和用途，在不损害和变更其性质的前提下对物加以利用”。[40]根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），农村土地可以区分为农用地、建设用地以及未利用地三大类，其中农用地是指用于农业生产的土地，具体包括耕地、园地、林地、草地以及其他农用地[41]等。由于人多地少，人均耕地面积不足，我国历来实行严格的耕地保护制度，以确保国家粮食供应的安全。耕地保护主要包括两个方面：一方面，国家严格限制耕地转为非耕地。根据《土地管理法》的规定，省级人民政府必须确保其行政区域内耕地总量不变。其具体措施主要包括：一是对于原有耕地数量减少的，应当在规定的期限内开垦等质等量的新的耕地；二是对于新开垦耕地数量不足的，应当进行易地开垦。在开垦的主体方面，按照“谁占用、谁开垦”的原则，由耕地占用单位负责开垦；在开垦的方式方面，既可以选择自行开垦，也可以选择通过缴纳耕地开垦费，由其他单位开垦。另一方面，国家禁止任何单位和个人闲置、荒废耕地。近年来，一方面随着房地产业的升温，各个房地产企业之间圈地、囤地现象严重，非农业建设用地在完成审批手续后，并没有及时进行开发，而是处于闲置状态；另一方面随着城市化的发展，部分农民进入城市务工，并将承包土地进行了抛荒。对此，法律明确规定：对于闲置的非农业建设占用耕地，应当采取恢复耕种、征收闲置费直至无偿收回土地使用权的措施；而对于抛荒的承包经营耕地，应当采取解除承包合同、收回发包耕地的措施。农村集体经济组织作为农村集体土地的所有权人，应当在现实中起到监督耕地保护的作用。对于闲置、荒废耕地的，应当依法收回耕地、恢复耕种，促进耕地向高效益的承包人集中，提高农业生产效率。
3.收益
收益，即收取物的孳息。《德国民法典》第一百条规定：“用益是指物或权利的孳息以及物或权利的使用所带来的利益。”[42]此处的用益（Nutzungen）是孳息（Fürchte）的上位概念，由孳息以及使用利益（Gebrauchsvorteile）共同构成。我国《物权法》将孳息区分为天然孳息和法定孳息，关于孳息的收取，有约定的按照约定，没有约定的：天然孳息由所有权人取得，既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得；法定孳息按照交易习惯取得。由于农村集体经济组织并不直接参与土地的耕种，因此其关于农村集体土地的收益主要为权利孳息，根据土地性质的不同存在两种不同的情况。对于农用地，农村集体经济组织的收益主要表现为承包费用，其中又可以进一步区分为采取家庭承包方式承包的耕地、草地、林地等，以及通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等。对于建设用地，根据当前《土地管理法》的规定，任何单位和个人因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农村集体所有的土地只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设，这无疑限制了农村集体经济组织对于农村集体建设用地的收益权。土地的法定孳息主要是指地租，要赋予农村集体经济组织对于农村集体建设用地的收益权，则必须首先允许农村集体建设用地使用权的转让，这又与农村集体经济组织对农村集体土地的处分权利相关。
4.处分
处分包括事实上的处分与法律上的处分，事实上的处分是指对物进行使用而变更物的物质形态，法律上的处分是指对物的权利进行变更，农村集体经济组织对农村集体土地的处分主要为法律上的处分。有学者指出，法律上的处分主要包括三种形式：一是转让物的所有权取得对价；二是设定他物权获得收益；三是设定担保物权获得融资。[43]当前我国法律仅允许对农村土地进行上述第二种形式的法律处分，即通过将农村集体土地发包给农户，设定承包经营权来获得收益，而对于农村集体土地的转让及担保仍处于禁止状态。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。中央政策上的松绑为进一步深化农村土地制度改革指明了方向，但是具体到立法层面仍然有许多问题需要解决。笔者认为主要包括以下几个方面：首先，根据宪法的规定，我国的土地所有只有国有和集体所有，《决定》中并没有提及关于土地所有权制度的改革，因此所谓的农村集体经营性建设用地的出让与入股，指的是土地使用权出让与入股，土地本身的性质仍然应当为集体所有。其次，关于土地使用权出让与入股的时间限制应当予以明确。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》根据土地用途的不同分别规定了四十年至七十年不等的使用年限，[44]因此农村集体经济组织转让农村集体建设用地使用权或者以使用权入股的时间应当参照上述规定，以四十年至七十年为限。再次，《决定》中对农村集体建设用地使用权的入市设定了前提条件，即“符合规划和用途管制”，对此立法应当明确对所谓的规划和用途进行审查的具体机构、审查流程。如前所述，土地出让金构成了当前地方政府的主要财政收入之一，根据《土地管理法》第五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。因此，农村集体建设用地的入市必然会对地方政府的土地财政造成影响，规范农村集体土地入市制度，必须赋予农村集体经济组织在土地入市这一过程中相应的权利、义务以及救济途径。最后，农村集体建设用地入市之后对价的使用应当进行合理的规定。土地资源具有稀缺性，一个农村集体经济组织所有的集体建设用地是有限的，土地使用权出让或入股后所得对价应当形成一个合理有序的分配和使用机制。