对农村集体土地制度的立法建议

1.明确农村集体土地所有权

本文对农村集体经济组织的重构是建立在坚持集体所有制的基础上的，如果否定了集体所有制这一前提，那么关于我国农村集体土地以及农村集体经济组织的重构将会产生完全不同的改革模式，具体包括：土地国有模式和土地私有模式。对此，笔者认为改革的路径选择除了考虑法律层面上的合理性，也必须考虑实践层面上的可行性，即改革成本的大小和可操作性。从过去的实践经验来看，在集体化运动时期，农村土地从农民私有变为农民集体所有的过程中农民是存在较大的抵触情绪的，虽然最终通过政治运动的方式完成了集体化，但是造成的社会成本也是巨大的。如果选择土地国有模式的改革路径，那么也就是切断了“集体所有”这一农民与土地之间的最后联系，必然会再一次因生产关系超越生产力发展水平而造成对生产力的负面影响，并进一步影响社会的稳定。而如果采取土地私有模式的改革路径，虽然在明晰产权方面可能更优于坚持集体所有，但是一方面私有化与我国社会主义国家性质不符，另一方面也容易诱发农村贫富差距的加剧，产生新的贫农和贫民窟。笔者认为，就我国目前的国情而言，无论是土地国有模式还是土地私有模式都不利于“三农”问题的解决，改革的最优路径选择是在坚持集体所有制的前提下，通过完善集体所有制最大限度地提升农民的收入水平，缩小农村的贫富差距。因此，农村集体经济组织的重构，首先必然涉及集体所有制的重构。

根据当前《物权法》、《土地管理法》以及《农村土地承包法》的规定，农村集体土地归农民集体所有，由农村集体经济组织或村民委员会（村民小组）经营管理。笔者认为：首先，这一规定违反了物权法上“一物一权”的基本原则，模糊了农村集体土地的权属状况；其次，这一规定无法回答“农村集体经济组织是否有独立的财产”，以及“农村集体经济组织的财产包括哪些”等问题，导致了农村集体经济组织的物质基础缺失；最后，由作为自治组织的村民委员会或村民小组经营管理集体土地，将由于组织机构的不健全和组织治理的不规范而导致效益的低下。因此，立法上应当对这一规定予以修订。首先，应当明确包括农村集体土地在内的集体财产在本质上归农民集体所有；其次，农民集体以集体财产作为出资，设立了农村集体经济组织；最后，农村集体经济组织作为集体财产的实际所有人，代表农民集体行使所有权。(https://www.daowen.com)

2.稳定土地承包经营权

家庭联产承包责任制是我国农民在党领导下的伟大创造，其作用主要在于两个方面：一是改变了农村集体经营模式下的低生产效率，二是承担农村的基本生活保障。笔者认为：首先，人多地少是我国的基本国情，因此未来以农户为基础的生产经营模式仍然将是我国农村生产经营的主要模式。尽管随着我国当前城市化的快速发展，许多农民进入城市谋生，但是这些农民并没有真正被城市所吸收，城乡经济社会一体化是一个逐渐实现的过程，不可能一蹴而就，因此当前必须进一步确保家庭承包经营制度稳定，通过对土地承包经营权进行确权、颁证，彰显土地承包经营权的物权属性。黄宗智教授提出，近年来人们从以粮食为主向粮食、肉鱼、菜果兼重模式的转型赋予了我国农户经营以一个历史契机，使我国农业有可能走出“过密化”的困境，向充分就业的适度规模、多种经营农业发展。^[1]其次，农村集体经济组织的重构，将有效的发展农村合作经济和集体经济，提高农民收入水平，发挥被动性保障作用，从而为农村土地的保障功能解绑。笔者认为，农村土地对于农民的保障作用也是被动性保障，但是这种保障是一种低水平的保障，不仅不能提高农民的收入水平，而且导致了农业生产的低生产效率的维持，未来土地的保障功能必然被农村集体经济组织的保障功能所替代，即变“土地保障”为“组织保障”。因此，立法应当进一步规范土地承包经营权的流转制度，并同时允许以土地承包经营权进行抵押担保，丰富农民的融资途径。

3.确立农民的土地发展权

土地发展权利的分配是一个不容回避的问题，当前法律规定的缺失，导致农民在城市化和工业化的进程中利益受到了损害。笔者认为，首先应当修订《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规，在农用地征用中取消“按照被征收土地的原用途给予补偿”的规定，充分发挥市场机制作用，根据当地土地资源条件、土地供求关系和社会经济发展水平等因素综合考虑，确定最低补偿标准。《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。这一计算标准的基础是被征收土地的农业产值，由于当前土地的农业产值普遍偏低，因此造成了补偿的严重不足。调查显示：1998年以来浙江省各类征地的补偿费平均为每亩12164元，安置补偿费为每人2377元，但经过村集体提留，实际分给农民的平均只有土地补偿费每亩7958元，安置补偿费每人2078元，青苗补偿费498元。尽管这一数据已经高于全国平均水平，但是只有6.7%的农户感到满意，22%的农户认为补偿严重偏低，53.2%的农户认为补偿偏低。^[2]其次，在严格控制农用地转为建设用地的前提条件下，应当尽快开放集体建设用地市场。这样既保护了农业用地的稳定，又促进我国稀缺的土地资源的高效利用，让农民获得了农用地发展权。根据《土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。该国有土地既包括国家所有的土地，也包括国家征收的原属于农民集体所有的土地。因此，人为地造成了集体土地和国有土地既不同权又不同价的局面。国家垄断了土地的一级市场，集体土地只有首先被征用，转变为国有土地，然后才能够按市场价格进行出让。一方面，这限制了农民对集体土地的发展利益的分享；另一方面，又造成了现实中农地被擅自改变用途、违法开发的情况频频发生，引发了诸多社会矛盾。最后，在未能完全建立起城乡统一的建设用地市场之前，国家应当加大财政支农的力度。按照当前的土地出让制度只有国有土地才允许出让，从法理上理解，国有土地应属于全民所有，但是当前我国实践中土地出让收益主要用于城市建设，农民的利益未能妥善兼顾，土地发展收益未能真正做到全民享有。一方面国家应当设立国有土地收益基金，将土地出让收益的绝大部分通过基金模式进行管理，分离政府土地管理职能与政府土地经营行为，避免政府与民争利情况的发生；另一方面国家应当调整财政支出比例，加大支农力度，承担部分村级公共产品提供和公共服务维持的社会责任。