加里宁格勒争端
在欧盟为其东扩做准备时，围绕俄罗斯飞地加里宁格勒而产生的对抗是一个主要的障碍。波兰和立陶宛加入欧盟后，加里宁格勒被包围在了欧盟领土之内。由于这一问题，在进出这块飞地的过境规定方面，欧洲和俄罗斯的外交官及政界人士之间发生了激烈冲突。欧盟提议，引入签证制度，方便俄罗斯人民进出加里宁格勒，同时也为欧盟东扩做准备。克里姆林宫则认为此举是对苏联地区的侵犯。
对于加里宁格勒的政策存在的分歧，导致这块飞地的相关局势变得紧张起来。欧盟执政者担心，将加里宁格勒围在欧盟领土内，会对欧盟的内部安全造成不利影响。与苏联其他地区相比，这块贫穷且不发达的俄罗斯飞地是有组织犯罪和艾滋病的温床，欧盟的忧虑由此加深。[1]加里宁格勒曾是苏联波罗的海舰队的总部，这里的贫穷和经济萧条在一定程度上是由于撤军造成的。[2]欧盟对外关系委员彭定康在《卫报》（Guardian）上发表了一篇题为《俄罗斯的藏污纳垢之地：欧洲中部有一个有组织犯罪的中心》（“Russia's hell-hole enclave：There is a centre of organized crime in the middle of Europe”）的文章，明确表达了欧盟对加里宁格勒的担忧。[3]
相比之下，俄罗斯一直以来都在担心欧盟扩张对加里宁格勒的影响。《俄罗斯中期战略》中就曾讨论道“此类扩张对欧盟与俄罗斯的合作和俄罗斯的利益来说好坏参半，争取从欧盟扩张中获取最大优势”，同时要“预防、消除或抵消有可能出现的消极后果”[4]。加里宁格勒州长弗拉基米尔·叶戈洛夫（Vladimir Yegorov）重申了这些观点。他称，欧盟想要把加里宁格勒做成一个“密封的罐头”，这将会是“阻碍该地区发展的一场灾难”[5]。
克里姆林宫对欧盟扩张的不满同样表现在其2000年6月发布的《俄罗斯联邦对外政策构想》中。其中的一节提到了地区优先事项，文中指出，“具体的问题，主要是在欧盟扩张过程中充分尊重俄罗斯方面利益的问题”将“在（《俄罗斯中期战略》）的基础上进行解决”[6]。根据该战略，应该“预防和克服”欧盟东扩所带来的负面影响。[7]尽管这项战略并没有提出具体的方法，以尽量减少这种影响，但可以肯定的是，欧盟的扩张是它与俄罗斯产生摩擦的根源之一。
杜马国际事务委员会主席德米特里·罗戈津试图制定对策，让欧盟理解俄罗斯对加里宁格勒的担忧。罗戈津强调，俄罗斯不能接受欧盟的提议，并表示，“不能也不应该”在2002年5月29日的峰会上解决这一问题，而应该让俄罗斯直接与欧盟15个成员国进行接触，寻求解决方案。其“所谓的15加1的程序”是为了加强欧俄合作。[8]罗戈津建议，应该直接与每个欧盟成员国进行谈判，而不是应对欧盟的三驾马车（即欧洲理事会前任、现任和继任主席）。罗戈津想要“在欧盟没有固定立场，去除了欧盟作为一个整体的意见的情况下，进行自由讨论”。欧盟委员会拒绝了这一建议。[9]显然，他们意识到这可能会令欧盟难以保持一致的对俄政策，并且会给克里姆林宫机会，令其采取在欧盟成员国之间“分而治之的政策”[10]。
欧盟不愿妥协，并重申了在加里宁格勒问题上的立场。5月29日，在莫斯科举行的欧俄峰会上，欧盟委员会主席普罗迪称，欧盟成员国必须遵守签证规定。[11]然而，当谈到经济问题时，普罗迪的语气变得更为温和。他强调，欧盟和俄罗斯的经济是“相辅相成的，（它们）可以比作伏特加和一种好吃的零食”[12]。如第2章所述，普罗迪众所周知地在第二次车臣战争中采取了通融的立场，他并不愿损害与俄罗斯的长期经济关系。
对普京来说，欧俄关系未来的发展直接关系到加里宁格勒争端。他宣称：“可以毫不夸张地说，我们（与欧盟）关系的走向将取决于加里宁格勒问题如何解决。”[13]普京对欧盟向克里姆林宫提出的解决方案表示批评，认为这“实质上只意味着一件事情——俄罗斯人民在俄罗斯境内与他们亲人自由联系的权利将取决于其他国家的决定”[14]。
欧盟和俄罗斯的对立意味着，作为解决加里宁格勒问题的第一次机会，本次欧俄峰会并没有成功。会后双方发布的联合声明也只是重申，申根规则适用[15]并载有一些一般性声明，例如如何处理国际恐怖主义之类的共同挑战，以及如何改进外交和安全政策领域的合作等问题。[16]根据这份联合声明，欧盟的扩张将为欧盟和俄罗斯的关系“开辟新的前景”，但同时也可能“在贸易、经济合作和人际联系方面制造新的问题”[17]。
在峰会结束不到一个月后，俄罗斯执政党统一俄罗斯党（Edinaya Rossiya）总理事会主席亚历山大·贝斯帕洛夫（Aleksandr Bespalov）发表了一项声明，表明了加里宁格勒争端的严重性。他指责欧盟实行双重标准，称欧盟代表“总是谈论车臣，尽管他们中的许多人显然并不知道（车臣）位于何处。而我们将要和他们谈论的是加里宁格勒”[18]。他还说，“如果他们真的支持民主原则，那么就应该在加里宁格勒一事上有所示范”。这显然是在影射欧盟作为民主和人权维护者的身份。[19]贝斯帕洛夫批评欧盟从侵犯人权的角度讨论车臣问题的同时，却不肯承认，从俄罗斯的角度来看，对进出俄罗斯飞地实施过境签证政策是对俄罗斯人民人权的侵犯。
统一俄罗斯党发布声明后，欧盟受到的批评急剧增加。杜马国际事务委员会主席罗戈津谴责了欧洲议会在车臣问题上的立场。此前，欧洲议会发布了另一项决议，敦促俄罗斯就车臣问题进行政治谈判。罗戈津称：“我们（看到）欧洲议会在加里宁格勒问题上毫无灵活性，但我们（更）看到它在车臣问题上是多么咄咄逼人。”[20]
加里宁格勒冲突的范围有了扩展。俄罗斯外交官们也对欧盟进行了批评。在一份重要的俄罗斯国际事务期刊上，俄罗斯外交部副部长、俄罗斯常驻欧盟代表弗拉基米尔·奇若夫（Vladimir Chizhov）谴责欧盟委员会强行发放签证。奇若夫明确指出欧盟惺惺作态地在其外交政策中推广着自身的价值观。他问道：“欧盟被视为人权和自由的倡导者，但却拒绝讨论是否能为俄罗斯人民保留过境免签程序，根据《申根协定》（Schengen Agreement）的‘不可侵犯性’原则……这二者之间如何相符呢？”[21]申根协定由比利时、荷兰、卢森堡、法国和德国签署，旨在“逐步取消对共同边界的（边境）管制”[22]。奇若夫还指责欧盟，虽然取消了内部边境，以简化申根区内的旅行手续，但同时却“正在（欧盟的）外部边境建立起一堵越来越难以穿透的墙”，这是在采取双重标准。[23]
罗戈津与奇若夫立场类似，谴责欧盟在人权问题上歧视俄罗斯。罗戈津对欧盟的反对言论，以及他对俄罗斯国家利益的积极捍卫，无疑促成了普京任命他为加里宁格勒相关问题特使的决定。[24]罗戈津的任命，旨在确保“即使有人选择扩张，俄罗斯联邦依然能保持在其边境之内的权利……以及充分保护俄罗斯公民正当要求的权利”[25]。在被任命后不久，罗戈津就对欧盟展开了公关攻势。在欧洲理事会议会大会的一次全体会议上，他谴责欧盟，称其为进出加里宁格勒的俄罗斯人民提供签证的做法“公然违反了有关人权和自由的基本法律和公约”[26]。他补充说，欧盟不愿通过谈判达成政治解决方案，这证明，它在试图疏远这块飞地的同时，也在试图削弱俄罗斯的主权。[27]罗戈津称，“显而易见”，这些散布在西欧，将加里宁格勒描绘为犯罪地区的“谎言与诽谤，是被故意传播的……是为了对这片地区所采取的歧视性措施进行辩解”[28]。罗戈津将解决加里宁格勒问题等同于推进欧俄关系。他说，俄罗斯的目标是使欧盟委员会相信，“（加里宁格勒是）对俄欧关系的一次考验，（将会）证明我们怎样在保护俄罗斯利益的同时，加快与欧洲共同体的融合”[29]。
9月，罗戈津同欧盟对外关系委员彭定康以及欧盟扩大委员会专员京特·费尔霍伊根（Guenther Verheugen）进行了一次会晤，罗戈津利用此次机会，影响欧盟委员会对加里宁格勒相关问题文件的起草。他要求在波兰和立陶宛全面签署申根协定之前，通过一项“免过境计划”，让俄罗斯人民从俄罗斯进出加里宁格勒。罗戈津还批评立陶宛与欧盟讨论加入申根区的事宜，因为这表明立陶宛已经“将部分主权和处理签证问题的权利交给了欧盟”[30]。罗戈津的话说明，俄罗斯执政者更愿意通过直接与立陶宛接触，而不是与欧盟接触，来解决这一问题。但是，很难找到俄罗斯更倾向于同立陶宛进行双边谈判的原因，一个可能的假设是，与立陶宛政府的双边谈判可能增加了克里姆林宫潜在的谈判能力，而不用非得按照欧盟的办法，对进出加里宁格勒进行过境管制。
这场争端有可能影响到即将在11月举行的欧俄峰会。罗戈津警告说，如果他未能说服费尔霍伊根和彭定康做出有利于俄罗斯的让步的话，那将会导致俄罗斯代表在峰会上面临“欧盟迟缓的反应”[31]。在莫斯科，他告诉记者，如果到那时这个问题还没有取得足够的进展，他可能不得不建议普京抵制这次峰会。[32]从俄罗斯国家杜马副主席、亲欧的亚博卢党（Yabloko Party）自由派人士卢金身上，可以看出俄罗斯对该问题的强烈不满。他敦促说，除非欧盟在加里宁格勒的过境问题上做出让步，否则“俄罗斯应该结束与所有欧盟组织的关系”[33]。
9月18日，谈判过程有了突破性的进展，欧盟委员会提出了专门的过境安排，为东扩后加里宁格勒的居民通过欧盟领土提供便利。在公布该项计划的时候，普罗迪说，欧盟必须“在不伤害到与我们未来成员的关系的同时，考虑到俄罗斯的忧虑”[34]。他建议引入一项专门的多国入境文件，即众所周知的加里宁格勒通行证（Kaliningrad pass）。尽管从严格意义上来说，这张由领事馆签发的通行证并不是签证，但实际操作起来却和签证是一样的。[35]
罗戈津对加里宁格勒通行证的引入表示欢迎，并将之视作一个“起点”，但他又利用欧洲理事会主席的轮值，试图让欧盟做出更大的让步。[36]他说，“在丹麦担任（欧洲理事会）主席期间……在主席轮值到希腊之前，必须做出决定”[37]。欧盟委员会对外关系总司俄罗斯部门的前任专家拉尔斯·格隆伯格（Lars Grønbjerg）解释道，丹麦舆论支持保护立陶宛的主权，这使得在丹麦任欧洲理事会主席期间，欧盟将不可能在加里宁格勒问题上再与俄罗斯讨论进一步的妥协。[38]丹麦人民同情立陶宛的情况，因为丹麦也曾被强大的邻国占领和统治过，如果丹麦首相有意要破坏立陶宛主权的话，那么他将面临失去选票的危险。[39]格隆伯格说，如果欧洲理事会轮值主席是由其他成员国，例如葡萄牙担任的话，那么“这就不会是一个能否赢得选票的问题”，而且在寻求加里宁格勒问题的解决方案时也会有更大的灵活性。