作为外交政策工具的限制性措施
三周后，当乌克兰局势最为严重时，许多抗议者在乌克兰亲欧盟示威对抗中失去生命，欧盟被迫做出应对措施。在欧盟高级代表阿什顿同意由德国、法国和波兰外交部长组成调解团之后，亚努科维奇和反对派在基辅开始了欧盟主导的谈判，但欧盟参与这次危机导致了与俄罗斯的对抗。
乌克兰爆发的暴力事件迫使欧盟做出回应。欧盟委员会主席巴罗佐表示，欧盟一直在“震惊和忧虑”地关注基辅的局势。[47]他宣称：“欧盟将马上对局势的恶化做出回应。因此，正如高级代表/副主席所建议的那样，我们期望成员国能够根据紧急事项、商定对使用暴力和过度使用武力的人采取有针对性的措施。”[48]
欧洲议会议长马丁·舒尔茨（Martin Schulz）表示：“我们现在迫切需要对涉及侵犯人权行为的人进行可靠的、有针对性的制裁。”[49]和普通的限制性措施相比，“目标制裁”可以是针对个人、企业或团体，或者可以在经济部门或某些产品中实施，而不是针对一个国家。有针对性的制裁背后，其意图是“加强制裁对侵权行为者的影响，并尽量减少对无辜平民造成的意外后果”[50]。有针对性的制裁包括驱逐外交官或取消体育和文化活动。该制裁的替代方案是贸易制裁或金融制裁，后者需要“冻结资金或经济资源，禁止金融交易，限制出口信贷或投资”[51]。
与此同时，阿什顿的发言人敦促乌克兰当局确保“立即降低危机程度”[52]。这体现在欧洲理事会关于乌克兰的结论中。[53]由于危机的恶化，理事会“实施了有针对性的制裁措施，其中包括资产冻结和禁止给有过侵犯人权、暴力和使用过度武力行为的人办理签证”[54]。
在评估限制性措施对乌克兰冲突的影响之前，更为重要的是概括欧盟实施这些措施的情况。“欧盟条约”引入了限制性措施，作为实现欧盟“共同外交与安全政策”具体目标的手段。2003年，欧洲理事会采取了更具体的限制性措施适用指南，如“监督和跟进”限制性措施，这是“特别理事会机构”的责任。[55]在欧盟对外关系中，限制性措施是为了促进民主、加强人权、管理冲突、“巩固和协助民主过渡”，以及在反对国际恐怖主义的斗争中提供支持。[56]然而，欧盟对第三方国家实施制裁受到“一致性要求”的制约。这意味着未经欧洲理事会和部长理事会同意，欧盟各成员国不能独自采取限制性措施。欧盟成员国应确保“在制裁领域具有竞争力的所有相关政府机构、服务机构和其他机构之间的……国家协调”[57]。如本节所示，由于欧盟内部针对俄罗斯采取何种政策的分歧，“一致要求”对欧盟对俄罗斯实施制裁构成了严重障碍。
欧盟刚刚公布对乌克兰危机的立场，俄罗斯外交部的代表就对欧盟的介入发起了攻击。2014年2月，在基辅独立广场发生了最为残酷而暴力的冲突，夺去了许多人的生命。对此，俄罗斯外交部发表声明称，“这些西方政治家和欧洲机构的纵容”，应为“对合法当局的进一步的挑衅负责”[58]。俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫表示，外交部“担心西方国家的首都……影响该国的局势”[59]。同时他谴责欧盟关于对乌克兰实施潜在制裁的讨论，称“可以把这种行为看作是一种威胁”[60]。
尽管俄罗斯代表前往乌克兰进行谈判，但欧盟和俄罗斯未能就乌克兰未来的政治取向达成协议。俄罗斯政府的发言人德米特里·佩斯科夫表示，亚努科维奇要求普京“派遣一名俄罗斯人（调解员）去（基辅）参加与反对派的谈判”[61]。俄罗斯监察员弗拉基米尔·卢金因其“丰富的外交经验和人权维护的良好声誉”而被选为调解员。[62]但由于乌克兰暴力恶化，欧盟被迫做出反应。德国总理安格拉·默克尔告诉普京，德国外长弗兰克-瓦尔特·施泰因迈尔和法国外长洛朗·法比尤斯以及他们的波兰同事拉多斯瓦夫·西科尔斯基将于2月20日前往基辅，在反对派和亚努科维奇总统之间进行调解。[63]在与亚努科维奇总统交谈之前，外长们在德国驻基辅大使馆会见了反对派领导人阿瑟尼·亚采纽克（Arseny Yatsenyuk）、奥尔克格·泰尼波克（Olkeg Tyagnibok）和维塔利·克利钦科（Vitaly Klitschko）。[64]
默克尔在危机中进行调解的计划受到俄罗斯外交和国防政策委员会主席卢基扬诺夫的谴责。他批评德国“希望展示其对欧洲领导层的新尝试”[65]。他表示：“乌克兰体制的崩溃增加了外部参与者加入的可能性。”[66]卢基扬诺夫批评美国“有倾向……抑制俄罗斯的日益独断以及它对于证明自身有权在后苏联空间先发制人进行统治的渴望”[67]。这一陈述是阐述俄罗斯对后苏联空间实施的战略外交政策的例子之一。很显然，这些言论引起了西方政治家和评论家的怀疑，认为俄罗斯正试图建立一个帝国。尽管卢基扬诺夫提到俄罗斯拥有支配苏联地区的权利，但他表示，欧盟与俄罗斯的合作“将保证乌克兰在其现有边界内得到保护，并承担当前国家机构可能无法承担的一些责任”[68]。一方面是俄罗斯的统治地位，另一方面是欧盟与俄罗斯在乌克兰制度建设方面的合作，这是两个完全矛盾的目标，这表明欧盟和俄罗斯对乌克兰的政治态度是不相容的。
德国、法国和波兰外交部长努力调解，寻求解决乌克兰危机的初步协议。该协议，即五点计划，于2014年2月21日由乌克兰政府和反对派共同签署。第一，该协议敦促重建2004年的乌克兰宪法。同时，要求在计划签署的十天后，建立一个联盟，并组建一个国家政府。第二，总统、政府和议会之间的宪政改革和权力平衡应在2014年9月之前完成。第三，应该尽快举行总统选举，同时组建新的中央选举委员会。第四，调查所有动摇乌克兰政府的暴力行为。第五，乌克兰当局不能强制实施紧急措施，应停止暴力行为。[69]
尽管达成了这一协议，但谈判人员对其局限性感到担忧。达成协议的几个小时后，施泰因迈尔表示：“希望各方在未来几天内根据这项协议制定政策。这个（解决危机）的框架需要由乌克兰自己来实施。我们将密切关注协议……的实施”[70]。协议成功达成，施泰因迈尔的谈判伙伴法国外交部长法比尤斯起到了同样关键的作用。有人问到三个欧盟外交部长和亚努科维奇之间的谈判是否会达成妥协，法比尤斯回答得很迟疑。他只是表示，为了保护乌克兰的主权完整，必须避免乌克兰未来与欧盟或俄罗斯之间的政治联盟而导致的对立。[71]
协议签署后的第二天，欧盟对乌克兰外交政策的一些内部分歧开始出现。欧盟委员会前主席罗马诺·普罗迪没有提出对乌克兰实施制裁，而是提出了危机解决方案。首先，他认为实施限制性措施对解决冲突没有帮助。他表示：“欧洲领导人应该放弃对乌克兰的制裁威胁，这只会增加乌克兰人民的痛苦。”[72]普罗迪敦促“欧洲领导人应立即与普京总统和他的高级官员进行直接会谈，来寻找一个暂时的解决方案，以制止流血；还要制定一项长期计划，使乌克兰人能够以和平和民主的方式决定他们的政治命运”[73]。
与此同时，普罗迪批评“俄罗斯干涉乌克兰内政”[74]。他强调：“西方必须向莫斯科表明，乌克兰——这一东西方之间的桥梁——不应成为地缘政治游戏的对象。”[75]普罗迪直接批评欧盟对乌克兰的政策，并表示：“威胁制裁、宽恕街头暴力极端分子、无视乌克兰的财政困难——正如欧洲一些领导人所做的一样——将加速破坏这座桥梁。”[76]
两周后，欧盟对俄罗斯的谴责加剧了。2014年3月3日，欧盟外交事务委员会强烈谴责“俄罗斯武装部队的侵略行为，因其明显违反乌克兰主权和领土完整的原则”，这也“明显违反了《联合国宪章》（UN Charter）、《赫尔辛基最后文件》以及《（乌俄）友好条约》（Ukrainian-Russian Treaty of Friendship）”[77]。俄罗斯未能遵守上述规定，严重破坏了与欧盟的关系。欧洲理事会的一份新闻稿指出，欧俄关系中的共同利益和互相尊重“都遭到了质疑”[78]。如果俄罗斯不采取“降级措施”，欧盟将暂停与俄罗斯就签证和续签《合作伙伴关系协议》进行的谈判。[79]这些话很重要。三天后，即3月6日，欧盟暂停与俄罗斯的签证自由化谈判。[80]欧洲理事会当天公布的声明表明了欧盟与俄罗斯在乌克兰问题上的实际对抗程度。该声明首先指出，欧盟和俄罗斯的“共同目标是建立在共同利益和尊重国际义务基础上的，这种关系需要立即恢复。如果俄罗斯未能朝着这个方向努力，那将是一件非常遗憾的事情”[81]。“恢复”一词的使用表明，欧俄关系中的共同利益和互相尊重都受到了损害。[82]该声明强调，乌克兰政府和俄罗斯之间的谈判必须在五天内开始。乌俄应该在有限的时间内解决冲突。[83]俄罗斯如果未能履行这一义务，将会遭到进一步的制裁，例如“旅行禁令、资产冻结和取消欧俄峰会”[84]。
一天后，俄罗斯常任驻欧盟大使弗拉基米尔·奇若夫低估了欧盟对乌克兰危机的反应。他提出有必要重新考虑实施制裁，他指出，这种限制性措施可能会造成潜在的经济损失：“我们（欧俄）的贸易额……每天达到10亿欧元。在采取任何限制性措施之前，这是一个值得考虑的数字。”[85]奇若夫不太重视西方所提出的制裁，并指出：“昨天在（欧盟）外交事务委员会公布的某些可能采取的措施似乎并没有让人印象深刻。我甚至可以说，这些措施比围绕着他们的政治言论更加受限。”[86]在将所提议的制裁与欧盟和俄罗斯之间的经济交换量进行比较时，他轻视了限制性措施的影响。
欧盟机构在是否对俄罗斯实施制裁和实施何种程度的制裁上存在分歧。欧洲能源委员京特·奥廷格（Guenther Oettinger）在接受采访时表示：“对几十年来与俄罗斯建立的经济联系产生怀疑是错误的。”[87]奥廷格不愿实施制裁的一个原因可能是俄罗斯政府试图反制裁欧盟。3月8日，俄罗斯国防部宣布，如果实施经济制裁，俄罗斯将考虑停止对核电厂的监测。[88]比起奥廷格，欧洲议会的一些成员对俄罗斯实施制裁的立场更加坚定。来自荷兰自由党的议会成员约翰内斯·范巴伦（Johannes van Baalen）支持对俄罗斯实施制裁，尽管限制性措施也会对欧盟产生负面影响。[89]
欧盟官员在对俄罗斯实施制裁的问题上存在分歧，这已经在第二次车臣战争时欧盟对俄罗斯的外交政策中显现出来。2000年，许多领导人认为普京当选总统是欧盟与俄罗斯合作的机会。由于俄罗斯在车臣侵犯人权的行为，欧洲理事会、欧盟委员会和欧洲议会成员提出对俄罗斯实施制裁，例如暂停欧俄《合作伙伴关系协议》中与贸易有关的条款。欧洲委员会议会大会也对俄罗斯的投票权实行了短期禁令。然而，许多重要的欧洲政治人物反对实施这些制裁，寻求欧俄关系的“新起点”，并制定了欧俄能源合作计划。因此，欧盟谴责俄罗斯在车臣侵犯人权的行为被忽视了，而俄罗斯恢复了“一切如常”的做法。[90]