贝卢斯科尼危机
最初，在对加里宁格勒实施过境管制和提议将俄罗斯纳入“欧洲睦邻政策”的时候，欧盟展现了自身的坚定与自信，然而在意大利担任欧洲理事会轮值主席国期间（2003年7月至12月），这种坚定与自信受到了严重削弱。在这段时间内，欧盟内部的分裂明显地损害了欧俄关系。贝卢斯科尼宣布希望在车臣问题上成为普京的“支持者”，这一表态导致欧洲理事会主席国、欧盟委员会和欧洲议会之间出现了矛盾。这并不是第一次有欧洲政要宣布支持普京。1998年国内发生金融危机后，俄罗斯欠下了大量外债，1999年俄罗斯在与国际货币基金组织商议偿还外债问题时，德国总理格哈德·施罗德就曾表示他想在此事上支持俄罗斯。施罗德的言论标志着欧俄外交合作的开始，并在解决科索沃危机时达到顶峰。
不同的是，贝卢斯科尼的言论起到了相反的作用。这揭示了欧盟对俄外交政策的两个特点。首先，这表明，欧盟内部各机构之间的分歧，削弱了它采取一致的对俄政策的能力。第二，因此，欧盟意识到有必要重新审视自己的对俄政策。在一次历史性的对话中，欧盟委员会呼吁欧洲理事会对欧俄关系做出重大改变，既要实现欧盟在“战略伙伴关系”中的利益，又要在与俄罗斯交往时呈现更为坚定的立场。
意大利在担任欧洲理事会轮值主席国期间是支持俄罗斯的，对此，在11月6日，欧俄峰会召开前一周左右，意大利外交部长佛朗哥·弗拉蒂尼所率领的欧盟代表团已经给出了预兆。弗拉蒂尼宣布，这次的峰会将成为“巩固关系的场所”[80]。在同欧盟扩大事务委员会专员京特·费尔霍伊根还有俄罗斯外交部长伊戈尔·伊万诺夫进行会晤时，弗拉蒂尼对俄罗斯的忧虑表示格外同情。[81]弗拉蒂尼发誓，欧盟将继续支持俄罗斯打击国际恐怖主义的斗争。[82]这一立场受到伊万诺夫的欢迎。伊万诺夫表示，俄罗斯领导人对“欧俄合作的发展感到满意”[83]。
由意大利担任轮值主席国的欧洲理事会和欧盟委员会之间开始出现了分裂的迹象，因此，尽管弗拉蒂尼和伊万诺夫关系友好，但欧盟与俄罗斯的合作还是受到了影响。这种分裂的迹象体现在弗拉蒂尼和欧盟委员会对霍多尔科夫斯基事件的观点不一致上。2003年10月，俄罗斯石油公司尤科斯（Yukos）首席执行官米哈伊尔·霍多尔科夫斯基（Mikhail Khodorkovsky）因被指控逃税而遭到逮捕。弗拉蒂尼宣布，此事乃是俄罗斯的内政。[84]如此，弗拉蒂尼明确地表示，由意大利担任轮值主席国的欧洲理事会不会干涉克里姆林宫处理此事。然而，欧盟委员会却发表声明，呼吁普京澄清与霍多尔科夫斯基案有关的问题，并明确俄罗斯法治。这项声明称，“俄罗斯当局实施法律时应该公平公正、一视同仁、恰如其分，委员会将对此进行回顾”[85]。
11月6日，罗马举行的欧俄峰会结束后，在新闻发布会上，欧盟内部的分歧进一步加剧。贝卢斯科尼称，车臣战争导致欧洲理事会主席国和欧盟委员会之间发生了惊人的冲突。贝卢斯科尼是普京的政治盟友，这一点众所周知。当记者追问普京车臣战争的情况时，贝卢斯科尼谴责他们的问题是“西方的谎言和童话”。他对普京说：“让我在此事上成为你的拥护者。”[86]贝卢斯科尼维护俄罗斯当局在车臣的行为。他说：“在车臣，恐怖主义对俄罗斯公民发动了多次袭击，俄罗斯却从来没有做出过同等的回应。”[87]他还说，“事实上，意大利国内外的媒体经常扭曲真相，车臣和尤科斯的事也是如此”[88]。
贝卢斯科尼试图为俄罗斯在车臣的行为进行辩护，这与欧盟委员会在这场战争中的立场相悖。一名委员会官员批评贝卢斯科尼破坏了委员会在车臣战争中的立场。这位官员反问道：“如果（委员会在车臣人权问题上的立场）与理事会主席的相抵触，那么我们采取这种立场又有什么意义呢？”[89]贝卢斯科尼在新闻发布会上对欧盟立场的公然抵触并不只表现于上述言论。他还说，对于将欧盟与俄罗斯之间的“签证政策废除一事，我们非常感兴趣”。这同样与近来实行的进出加里宁格勒的过境管制相悖。[90]
欧盟委员会发言人雷约·肯皮宁尽力使委员会在车臣和霍多尔科夫斯基事件上与理事会主席国的立场保持距离。在贝卢斯科尼宣布他支持普京四天之后，肯皮宁称他的话纯属“个人”言论，并宣称欧盟委员会在“涉及尤科斯石油公司或车臣当前与过去的局势时，并不认同贝卢斯科尼总理的观点”[91]。欧盟对外关系委员彭定康谴责贝卢斯科尼，称他的声明“令人难以置信”[92]。
贝卢斯科尼的言论导致欧盟委员会和欧洲理事会主席国之间出现了不同寻常的分歧。一些欧洲外交官评论说，欧盟委员会公开指责正在担任理事会轮值主席国的成员国是“非常罕见的”[93]。一名外交官说，贝卢斯科尼“作为欧盟委员会和理事会主席国之间的枢纽角色，看起来很糟糕……这正如我们在面对欧盟扩张时一样”[94]。
欧盟外交政策缺乏团结，俄罗斯外交部长伊万诺夫对此感到幸灾乐祸。贝卢斯科尼在罗马的峰会上发表声明后，伊万诺夫承认，“存在欧盟的立场和个别国家的立场之分，二者并不总是完全一致”[95]。伊万诺夫明白，他与其他的俄罗斯政界人士可以利用欧盟内部的摩擦，为俄罗斯谋利。欧洲议会的一份报告中提出了这个问题，本节稍后将会对此进行讨论。
欧洲理事会主席国和欧盟委员会就贝卢斯科尼的言论发生了冲突，这反映在贝卢斯科尼和欧盟委员会主席罗马诺·普罗迪的一次对峙中。据欧盟对外关系总司一名出席了新闻发布会的前发言人表示，贝卢斯科尼与普罗迪公开反对彼此。[96]贝卢斯科尼的助理则对此事进行了淡化，他说：“对于贝卢斯科尼总理关于尤科斯公司和车臣争议的言论，如果委员会和普罗迪主席有什么不同意见的话，那么在与普京总统会晤期间，或者在之后时间很长而且气氛活跃的新闻发布会上，他们早就可以尽情发表异议了。”[97]
贝卢斯科尼的言论所引发的分歧突出了欧盟作为外交行为主体的弱点，而欧洲理事会的轮值主席国则加剧了这一弱点。瑞典外交大臣莱拉·弗赖瓦尔兹就提到，由个别政治家担任理事会主席可能会产生滥用职权的情况。她说：“贝卢斯科尼事件表明，作为代表欧盟发言的人，至关重要的是，他要确确实实地代表欧盟。贝卢斯科尼的言论是不可接受的，我们中有几个人已经提出抗议。我希望所有欧盟成员国都能这样做，表明欧盟的意见和他个人的意见并不一致……这件事说明，我们需要改变现行的主席国制度。”[98]
除了欧盟对俄外交政策的不一致外，“新老”欧盟成员国在对俄政策上的摩擦同样也导致欧盟与俄罗斯的关系日益紧张。这个问题将在第5章中进一步讨论。
峰会结束一天后，欧洲议会对贝卢斯科尼的言论提出了一系列的异议。欧洲议会议长帕特·考克斯向贝卢斯科尼“发起了诉求”，敦促他修改峰会的结论，并解释为什么联合声明中没有包含任何关于车臣的情况。[99]考克斯说他“一点也不喜欢”峰会的结论，因为它未能解决车臣的人权和政治权利问题。[100]欧洲议会提出，要彻底重新定位欧盟的对俄政策。2003年11月19日，来自荷兰的欧洲议会成员巴斯蒂安·贝尔德尔（Bastiaan Beelder）代表欧盟外交事务、人权和安全与防务委员会发布了一份报告，旨在为欧盟对俄政策的“讨论确立新的基调”[101]。这份报告指出了欧俄关系中的三个主要问题：缺乏进展、欧盟委员会对车臣的立场以及欧盟在对俄政策上的分歧。[102]贝尔德尔的报告提出了解决方案，以防止欧盟的不团结进一步削弱它的对俄关系。报告认为，欧盟方面“缺乏配合”，这让俄罗斯有机会利用它内部的分歧。为了防止在未来发生这种情况，报告建议欧洲理事会“在与俄罗斯交往时，避免采取可能削弱欧盟对其影响力的行动”[103]。为了举例说明欧盟的分裂，报告引用了贝卢斯科尼的话，称他对车臣问题所发表的言论“直接违背了欧盟早已确立的积极主动的立场”[104]。
除了指责欧洲理事会之外，这份报告还认为，欧盟的对俄政策无法达成一致，欧盟委员会应承担部分责任。报告批评委员会对第二次车臣战争的回应“软弱无力”，因为它只削减了在《对独联体的技术援助》计划框架下对俄罗斯的财政支持，而并没有直接冻结俄罗斯在车臣冲突期间一直在接受的资金援助。俄罗斯所接受的《对独联体的技术援助》因车臣战争而被削减，这一问题在第2章已有所讨论。报告称，欧盟委员会未能实施制裁，导致出现了一种“双轨式政策”，即欧盟一边不断谴责俄罗斯出兵车臣，一边与俄罗斯发展经济关系，“力图不影响俄罗斯在车臣的行动”[105]。报告指出，在2003年5月31日举行的欧俄峰会发布的联合声明中，欧盟方语气温和，委员会“软弱无力的反应”在此也有所体现。这份报告还对签署联合声明的欧盟方表示失望，他们在声明中“努力（就车臣问题）说几句话”，然后就“满足于已做到这一点，然而声明基本上赞同俄罗斯的立场，而忽略了（欧盟的立场）”[106]。
欧盟委员会比欧洲议会更直言不讳地表示，有必要重新审视欧盟与俄罗斯的关系。在2004年2月9日发布的一份通讯文件中，欧盟委员会发起了一项审议，旨在建立一种“更为有效、一贯的方式来处理与俄罗斯的关系，以反映欧盟25国的观点”[107]。通讯文件指出，“欧盟在进行任何相关活动时，需要增加协调性和一致性，（以求）向俄罗斯发出清晰、明确的信息”[108]。通讯文件称，欧盟需要建立“有效、实际、平衡并且一贯的政策……同时要改善现有的与俄罗斯的合作体系”。然而，该则通讯文件并没有具体说明如何实现这些目标。
为了改善欧俄关系，欧盟的通讯文件概述了其中需要解决的三个问题。首先是欧盟无法在与俄罗斯交往中促进自身利益。通讯文件称，欧盟应“充分利用对俄罗斯的影响力，（积极）促进和维护欧盟利益……欧盟需要确定真正的共同立场，从而在与俄罗斯对话时表明自身立场坚定”[109]。这项提议至关重要，因为它有助于解决欧俄关系中的一个根本难题。然而，对于欧盟打算如何在与俄罗斯交往时既促进又捍卫自己的利益，欧盟委员会并没有进行具体的说明。结果是，欧盟对俄政策的目标并没有实现。这一缺失严重阻碍了双方关系的发展，并反映在2008年发表的对欧俄关系的第二次审查报告中，本书第6章将会对此进行分析。第二个问题是在双方交往中推动价值观的问题。通讯文件提到，欧盟需要强调它与俄罗斯的伙伴关系建立在“共同价值观”和“共同利益”的基础上。[110]这就意味着，要“开诚布公地讨论俄罗斯的行为。他们的所作所为，例如在车臣的民主和人权问题，与全世界以及欧洲的价值观相悖”。该通讯文件称，“开诚布公地讨论”能够“加强欧盟的可信度”，并且“有助于与俄罗斯建立一种更为实质、更具前瞻性的伙伴关系”[111]。尽管这些建议正当合理，但是为了避免欧盟内部出现类似第二次车臣战争时那样的摩擦（第2章已对此进行讨论），满足这些建议仍然需要制定一些原则，来引导双方之间的关系。委员会所发布的通讯文件中提到的第三个问题就是，在与俄罗斯谈判的时候，欧盟缺乏强硬的立场。通讯文件说，欧盟可以通过坚持“将实质置于形式之上”，来使其在与俄罗斯交往时的立场变得强硬。[112]欧盟需要在关键目标和清晰立场上达成一致，包括对京都协议书的批准、对人道主义援助物资运输的促进、与拉脱维亚和爱沙尼亚之间的边界协定的批准、对《合作伙伴关系协议》的扩展，以及俄罗斯对能源领域改革的拒绝，等等。[113]它是委员会提出的第二个问题，即需要“开诚布公地讨论”的延伸。但由于欧盟成员国之间的一些分歧，要在上述各方面取得“清晰立场”这一愿望可能会遭到破坏。[114]本书第5章认为，欧盟成员国在发展欧俄关系的问题上内部摩擦加剧，《合作伙伴关系协议》的扩展是产生争议的另一个重要原因。
为了防止如贝卢斯科尼事件一类的意外再次发生，欧盟委员会建议改善欧盟与俄罗斯的合作结构。委员会提议，以三头政治的形式，设立由欧洲理事会前任、现任和继任主席国组成的欧俄永久伙伴关系理事会（EU-Russian Permanent Partnership Council），让这一理事会成为“处理欧俄关系的主要机构”，外交部长以及其他部长之间的磋商都在此框架下进行。委员会的目标是，在每任主席国任期刚开始的时候，就准备一份欧盟政策优先事项的清单，以促进欧盟与俄罗斯交往时的政策一致性。[115]然而，从长远来看，这种做法能否避免像贝卢斯科尼事件这样的欧俄外交关系问题再次发生，仍然值得怀疑。
欧盟委员会发布的通讯文件是一份意义非凡的历史性文件，它提出了一系列指导方针，以求在贝卢斯科尼事件之后提高欧盟内部的凝聚力。欧盟委员会建议，欧盟应该提前数月为一年两次的欧俄峰会准备指导政策。通过这种方式，欧盟可以“清楚地确定哪些立场是欧盟不会逾越的”[116]。然而，由于欧盟各机构之间潜在的分歧，制定一项共同的议程可能十分困难。就即将举行的欧俄峰会而言，一份关于会议议程预计讨论事项的文件就需要经过欧洲理事会、欧盟成员国常驻代表委员会和欧洲理事会东欧与中亚问题工作组的批准。与此同时，欧盟委员会还预先起草了一份文件，概述了在欧俄关系中，欧盟对其他尚未解决的问题的立场。[117]然而，尽管提出了相应措施，但对欧盟来说，“确定哪些立场是欧盟不会逾越的”仍然很难。这是因为俄罗斯的外交政策越来越积极独立，导致欧盟难以制定高效的对俄政策。别斯兰大屠杀的发生，令克里姆林宫的权力得到增强，检验了在与俄罗斯交往时，欧盟在达到极限的时候会采取何种策略，并对欧盟的效率提出了质疑。