能源政策的冲突
欧盟和俄罗斯在能源政策上的不和，是两国关系日益对抗的一个表现。造成这一局面的原因，既有欧盟试图敦促俄罗斯开放其能源市场，也有俄罗斯天然气公司中断向乌克兰输送天然气后，欧盟对俄罗斯作为能源供应国可靠性的担忧。乌克兰是俄罗斯向欧洲输送天然气的主要中转国。由于这一中断，中欧和东欧欧盟成员国的天然气供应受到管道压力下降的巨大影响。2006年，斯洛伐克、芬兰和波罗的海三国等欧盟成员国的天然气不得不全部从俄罗斯进口。相比之下，法国对俄罗斯的天然气进口需求只有23%，而德国的进口需求达到40%。[2]2006年1月，俄罗斯天然气公司中断供应乌克兰时，欧盟成员国进口天然气总需求量达到40%，其中一半来自俄罗斯。[3]
依赖外部资源方面的分歧促使欧盟成员国制定计划，以保障其能源供应的长期安全。关于欧洲可持续、竞争和安全能源战略的绿皮书对欧盟的担忧进行了总结。[4]该文件称欧盟必须确保“能源类型的多样性，原产国和运输”，还提出了应对欧洲能源市场挑战的备选办法，这些挑战包括竞争力，成员国在能源政策、可持续发展、创新和技术以及建立共同的外部能源政策方面所需要的团结。[5]
欧盟将开放俄罗斯能源市场视为保障欧盟能源供应的一种手段，旨在通过敦促俄罗斯批准《欧洲能源宪章条约》来实现能源市场的开放。《欧洲能源宪章条约》（European Energy Charter Treaty，简称ECT）涉及能源贸易、投资、效率和争端解决方面的合作。该条约于1994年12月17日签署，旨在通过确保相互获得运输基础设施和保护投资，“加强有关能源问题的法治”[6]。其签署国必须遵守鼓励能源部门投资自由流动、国家对自然能源资源的主权和市场准入的原则。[7]
俄罗斯关于批准《欧洲能源宪章条约》的审议成为欧俄在能源政策上存在分歧的象征。欧盟让俄罗斯开放市场的同时，俄罗斯加强了国家对能源部门的控制。这体现在与普京关系密切的政府官员被任命为俄罗斯天然气公司董事会成员。2008年3月当选俄罗斯总统的俄罗斯副总理德米特里·梅德韦杰夫从2000年到2006年一直在俄罗斯天然气公司董事会任职。[8]俄罗斯第二大石油公司尤科斯的创始人米哈伊尔·霍多尔科夫斯基（Mikhail Khodorkovsky）计划修建一条独立的出口管道，俄罗斯政府对其进行了干预，这是俄罗斯政府对能源行业控制日益加强的重要证据。由于该计划威胁到俄罗斯政府对石油出口的垄断，2003年10月，俄罗斯联邦安全局（FSB）的特工以欺诈和逃税的罪名逮捕了霍多尔科夫斯基。[9]六年后，他被判处9年有期徒刑，但于2013年12月获释。[10]
俄罗斯政府不愿放弃对天然气行业的垄断，这样，克里姆林宫才能利用能源政策作为地缘政治武器。苏联地区所谓的“颜色革命”（Coloured Revolution）是导致俄罗斯能源政策政治化的一个因素。2005年3月，俄罗斯天然气公司首次中断对乌克兰供应的10个月前，有初步迹象表明，俄罗斯正在考虑控制能源政策。俄罗斯国家杜马国际事务委员会主席康斯坦丁·科萨切夫（Konstantin Kosachev）表示，“天鹅绒革命”在俄罗斯政界引起了异常一致的反应，他们认为有必要对苏联地区的革命做出回应。据科萨切夫说，政治家们选择对这些位于“颜色革命”发源地的苏联地区国家“收紧天然气套索”[11]。
2006年1月，科萨切夫的说法得到验证。俄罗斯天然气公司加强了对乌克兰的天然气限制，导致欧盟陷入危机。由于俄罗斯天然气公司中断供应，25个欧盟成员国中有9个国家受到供应短缺的打击。[12]在受影响的9个国家中，有4个国家的天然气供应下降了30%。[13]法国天然气公司表示，来自俄罗斯天然气公司的供应已下降至30%。[14]在波兰，供应几乎下降到39%。[15]由于缺乏统一的欧盟能源政策，受短缺影响的欧盟成员国的天然气储量各不相同。德国和法国的危机缓冲期分别为75天和45天，相对来说比较“舒适”，但波兰只能维持约两周的供应。[16]俄罗斯在寒冷的冬天中断对东欧国家的天然气供应对欧盟产生了严重影响。欧盟能源和运输委员安德里斯·皮耶巴尔格斯（Andris Piebalgs）强调：“形势表明，欧盟在天然气供应短缺面前是多么脆弱。”[17]他宣称“欧盟对乌克兰和俄罗斯的天然气争端（感到）担忧，因为欧盟20%的天然气都（经过）这条路线”，这可能会破坏欧盟的能源供应安全。[18]
俄罗斯和乌克兰的天然气争端促使欧盟委员会制定计划，启动欧盟共同的对外能源政策。欧盟委员会一份名为《服务于欧洲能源利益的对外政策》（An External Policy to Serve Europe's Energy Interests）的文件警告称“对不稳定地区和供应商进口的日益依赖导致了严重风险”[19]。在间接提及俄乌天然气危机时，该文件表示，“一些生产商和消费者一直将能源政策作为一种政治杠杆”[20]，还批评欧盟缺乏一致和集中的对外能源政策，这表明每个欧盟成员国都能够通过与第三方谈判来追求本国能源利益。[21]欧盟制定一个共同的外部能源政策是为了防止个别欧盟成员国与俄罗斯达成各自的能源协议，从而达成更为一致的欧盟外部能源市场。欧盟希望，这可以阻止俄罗斯天然气公司在未来与欧盟国家的价格争端中采取分而治之的政策。
在一项决议中，欧洲议会支持欧盟委员会关于制定共同对外能源政策的提议。它宣称：“对国家的市场领导者的保护主义支持扭曲了欧盟的能源（部门）。”[22]鉴于最近俄罗斯与其邻国在天然气价格上的争端“暴露出能源供应和能源分配的脆弱性”，欧洲议会敦促委员会和理事会建立机制，以应对“能源供应的运输和分配之间的冲突”[23]。
欧盟共同能源政策的推动引发了欧盟委员会和俄罗斯天然气公司之间的口舌之战。4月21日，俄罗斯天然气公司首席执行官亚历克斯·米勒（Alexei Miller）在会见欧盟大使后表示，限制本公司进入欧洲市场“不会带来好结果”[24]。他强调，俄罗斯天然气垄断企业正在北美和中国“积极寻求”新的市场。米勒几乎不加掩饰的威胁引起了欧盟委员会的担忧。据欧盟委员会发言人说，米勒的声明“导致欧盟对欧洲能源供应和供应路线日益依赖的担忧”[25]。大约在米勒宣布俄罗斯天然气公司打算向北美和中国而不是欧盟供应天然气的一周后，欧盟委员会主席若泽·曼努埃尔·巴罗佐（José Manuel Barroso）试图促成一项雄心勃勃的协议，即批准欧洲公司进军俄罗斯的天然气田和管道领域。[26]然而，俄罗斯在能源政策上的保护主义限制了巴罗佐的计划。自2006年以来，米勒有关寻求中国等其他市场的声明变得更加明确具体。2014年，中俄签署了一项天然气协议，在满足中国能源需求的同时，打开了俄罗斯在中国的天然气市场。[27]由于2015年中国经济低迷，这一天然气协议是否会得到实施还有待观察。
2006年5月，俄乌天然气争端后首次举行的欧俄峰会，因俄罗斯天然气公司中断天然气供应引发的危机而蒙上了一层阴影。“共同外交与安全政策”的欧盟高级代表哈维尔·索拉纳表示：“俄罗斯必须确保供应的可靠性。我们认为，实现这一目标的最佳途径是公正透明、公开竞争以及平等获得投资，进入市场，共享基础设施。”[28]除了对俄罗斯作为能源供应国的可靠性表示担忧外，欧盟和俄罗斯能源关系的另一个不稳定因素是俄罗斯不愿签署《欧洲能源宪章条约》。欧盟对外关系和“欧洲睦邻政策”委员贝妮塔·费雷罗-瓦尔德纳博士请求俄罗斯签署协议，并表示俄罗斯的签署将“促成一个双赢的能源关系”[29]。
普京拒绝在签署《欧洲能源宪章条约》上妥协。在峰会结束后的新闻发布会上，普京强烈反对俄罗斯能源市场自由化。他宣称：“如果我们的欧洲伙伴期望进入我们的经济圣地——能源行业，并且我们允许他们进入……对我们而言，我们期待着在我国经济的关键和重要发展方向上采取互惠行动。”[30]