算不上大陆主义？

算不上大陆主义？

美国外交政策很少被人尊重的一个重要原因是它违背了许多人在这个问题上的期望。外交政策应该怎样，应该如何运行，许多人还秉持着一套陈旧的想法，与当代世界无法挂起钩来。这种化石般的陈旧想法不仅仅以欧洲为中心，而且可以称为大陆主义。也就是说，这种陈旧想法不仅认为欧洲国家巅峰时期的外交政策经验和做法展现了国际生活的“真实”情况，它还只关注19世纪欧洲大陆国家（尤其是普鲁士、法国和奥地利）的手段和思想，对于那个世纪英国和今天美国的许多显著特征置之不理。其实，美国外交政策的传统批评者发现，19世纪的英国外交政策（尤其是英国首相威廉·格莱斯顿的自由的、追求价值的外交政策）捉襟见肘，和今天美国的外交政策一样庸俗和可怕。

这种外交政策手法被称为大陆现实主义，在学术界和奥尔特曼所说的专家圈子里仍然极富影响。遗憾的是，它坚持一套假设的外交政策，有些是清醒的，有些则不尽然，使它几乎无法理解美国外交政策是什么、如何和为什么起作用。

大陆现实主义不只是认为“现实主义”，而非“理想主义”，是理解和追求国家外交生活最合适的意识形态框架。现实主义认为国家受利益驱动，追求国际关系中的实力，而非理想和仁慈。这种思想不仅存在于大陆主义者中，在盎格鲁血统的美国人中间也非常普遍。其实，多年以来，许多欧洲大陆人感觉到，在把现实主义原则付诸实践时，虚伪而贪婪的盎格鲁美国人远远超过其大陆对手。

但是除了认为国际关系至少在某些层次上是众人之间不道德的斗争之外，大陆现实主义在国家的组织方式、所追求利益的本质以及带来成功的政策过程方面，也具有许多显著的特征。这些假设无法适用于美国的现实，按照他们的逻辑试图理解美国历史和政策只能导致一个又一个错误。这就像拿着俄勒冈的地图周游佐治亚州，没有办法不迷路。

那些假设有效的外交政策必须按照19世纪欧洲大陆国家的方式拟订、有效外交政策的目标必须一直限定在梅特涅和俾斯麦承认和支持的范围之内的人，认为理想的外交政策看起来应该酷似19世纪的现实主义画面。然而，美国外交政策更像一个万花筒，形象、模式和色彩经常迅速、显著而随意地发生变化。大陆现实主义的假定不可能对美国外交政策方法的力量和弱点形成连贯一致的看法。我们已经看到，其结果不是连贯一致、深思熟虑的批评，而是真诚但混乱、似懂非懂的否定，更像是受过传统训练的现实主义艺术家对早期印象派画家的反应，而不是对美国运用实力方式的冷静评估。

这里有三个主要领域，其中美国和大陆国家的背景差异阻碍着大陆主义观察家完全理解美国的外交方式。

首先，这里有一个经济问题。对梅特涅、俾斯麦和具有二者传统的人来说，政治在外交政策中就是一切，经济顶多是事后的想法。在盎格鲁美国人的传统中，经济问题至关重要：经济成功创造了国家实力的财政基础。大陆国家如瓶中之蝎在欧洲土地上决斗，而英国人和美国人利用这一时机积累国际经济实力，这两个英语国家就成了全球霸权。

这其中的部分原因当然是运气，而不是技巧。英国拥有英吉利海峡，美国拥有大西洋，两个国家都置身蝎瓶之外，拥有独立思考的自由。然而，这种自由使英国和美国的战略思考与大陆主义方式显著不同，如果不理解盎格鲁美国人将国际强权政治的经济和政治因素结合起来的特殊之处，就不可能理解英国或美国的外交政策是怎么回事儿。

为了区别于大陆现实主义，我把这种方式称为美国现实主义。稍后，我将更为详细地分析美国现实主义的知识结构。但是，这里需要指出一点。在美国历史的大部分时间里，外交政策的直接目标一直是经济问题。在大陆主义者看来，对关税、货币协调和贸易权利的担心几乎不属于外交政策。“我对里拉[4]的价值从不考虑！”大陆主义者尼克松对其下属说道。

对大陆主义者来说，经济政策不是一个国家至关重要、充满挑战的事情。而对美国现实主义者来说，良好的经济政策是一个国家真正的大战略。如果有钱，差不多就有了舰船和人员。如果一个人通过大陆主义观点观察美国外交政策，并认为经济问题是小事一桩，只有“高级政治”才值得考虑的话，与各个层次的大陆国家相比，从1812年战争结束到20世纪，美国好像几乎从不参与外交政策。一直到冷战时期，美国人好像也只是偶尔参与外交政策，漫长的孤立时期中只是出现了短暂的激进主义时期。

第二种曲解与规模有关，它削弱了那些戴着大陆现实主义眼镜看待美国外交政策本质的人的能力。大陆现实主义以欧洲为中心，把欧洲大陆看做世界政治的主要舞台。在至少300年里，盎格鲁美国人持有不同的观点。在18世纪英国政治中，“深海”托利党人大多赞成脱离欧洲，让欧洲自行运转，而英国海军和商船则在全球增强英国的力量。托利党人说，欧洲小瓶中蝎子之间可怕的战争是对英国正当事业的干扰。或者说，用足够强大的海军堵住瓶口，任何一只蝎子也爬不出来，英国就安全无虞了。

辉格党人不同意这一观点。他们说，托利党人认为通向世界强国的真正道路在欧洲之外，这一点是正确的。但是，完全忽视欧洲是一个错误。英国必须保持干预大陆战争的能力，防止任何一只蝎子吞食其余的蝎子，并强大到顶开塞子、爬出瓶子的程度。

大陆国家和政治家没有忽视更为广阔的世界，但是他们无法摆脱蝎子之间可怕的战争，使他们一次又一次地将精力和资源抽离广阔的世界，回到欧洲可怕的战场上。对于大陆国家来说，欧洲政治是关乎生死存亡的事情，世界政治只是一种奢侈。

美国人最终也得出了结论，与辉格党人的欧洲观没有太大差异。古老的大陆非常重要，不容忽视，但它远远不是大海中惟一的鱼，甚至不是最有意义的鱼。因此，亚洲和拉丁美洲也得到了美国人的很多关注和关切，但是，以经济为导向的外交政策只会关注第三世界，在许多大陆主义者看来不值得认真考虑。

早在斯图尔特王朝时期，盎格鲁美利坚的战略思想就离不开世界秩序问题。作为海上商人，英国人和美国人忙于编织覆盖所有大洲和海洋的贸易投资网络。伊莱休·耶鲁是来自康涅狄格州的商人，在东印度公司的巨大成功使自己可以进行巨额捐献，他自己的名字也出现在“耶鲁大学”之中，他已经成为全球经济的一部分。维护全球体系的安全，既是当时伦敦商人和金融巨头关心的事情，也是国王大臣们关心的事情。18世纪将东印度公司的茶叶倒入波士顿港的群众暴动事件，部分原因是抗议当时英国政府追求的经济政策。英国正在努力深化英国霸权之下的全球化进程。

不管称之为帝国、世界秩序或全球化，英国和美国之下的全球经济一体化问题，以及推进这一进程的政治战略，已经是或者接近数世纪来美国和英国外交和国内政治的核心。腓特烈大帝设想的是从玛丽亚·特蕾西亚女王手中夺走西里西亚，亚历山大·汉密尔顿设想的是如何以最好的条件将幼稚的美国经济融入英国的世界体系之中。

从腓特烈大帝和许多与之志同道合的政策观察家的观点来看，汉密尔顿的所作所为根本不是外交政策，只是一些庸俗的和重商主义的东西。腓特烈的观点也许有道理，但毕竟是汉密尔顿，而非腓特烈，打下了世界强国的基础。

最后，大陆现实主义还有一套外交政策过程假设，使有意或无意受其影响的人不可能前后一致地思考美国外交政策。这些假设包括一整套有关政治实力的本质、国家在社会中的作用、民主的优缺点的想法。

从大陆现实主义的角度看，美国外交政策，以及执行这一政策的整个美国政府都好像是错误的。马萨诸塞州议员费舍尔·埃姆斯在1795年的众议院演讲中提到了这个问题：“君主国是善于航行的商人，但有朝一日终会触礁沉底；共和国就像木筏，永远不会沉没，但你的双脚总是淹没在水中。”由于美国外交政策之筏缺乏大陆现实主义者寻求的舰船的所有特征，他们总是无法掌握这个木筏的功能。

首先，大陆现实主义者信奉所谓的外交政策“导演”理论。就像电影批评家把电影看做个人（通常是导演）的创作，大陆现实主义者认为优秀的外交政策是一位大师的作品，比如俾斯麦、塔列兰、梅特涅或基辛格。

伟大的天才通常独自在辽阔、复杂而多变的棋盘上辛苦耕耘。这里卒前进了一步，那里牺牲了一个车；这里佯装进攻，那里前进一步，还会有战略撤退，诱敌深入，让敌人不留一兵一卒。有时候，这位伟大的人物还可能是另一位外交政策大师的助手（这至少是尼克松对自己与基辛格关系的看法）。然而，更为经常的情况是，面对对手的进攻、官僚体制的阻碍和不明真相的上级，他经常孑然一身。当不成熟的威廉二世皇帝强迫俾斯麦辞职之时，他是“让飞行员跳伞”；当塔列兰确信拿破仑的过度野心只会导致灾难时，他决定让位。

当然，这是19世纪视外交部长为神秘的拜伦式英雄的浪漫想像：他沉默寡言、喜欢思考、责任重大，为了宏伟远大、惊天动地的设想，他不受道德常规的约束（如果可以认为基辛格也是如此的话，外交部长与拜伦式英雄的相似之处还可以延伸至闺房之中）。

显然，美国的政治制度不是为这些特征铺平道路。俾斯麦憎恨和蔑视国民议会，尽量不与其打交道，但美国的俾斯麦则必须没完没了地在有时敌对的国会小组面前详细作证，而且不管在哪里，他都会发现宪法的约束，迫使他获得众议院或者参议院的行动许可。如果黎塞留[5]、俾斯麦和梅特涅出生在美国，他们都不会拥有成为国务卿或者长期担任国务卿的耐心和政治技巧（然而，塔列兰可能会做得很好）。在任何情况下，美国外交政策通常是一项集体工作，像是老式好莱坞拍摄制度下的产品，而非导演一人的独立作品（可悲的是，美国国务卿在外交政策领域所占据的位置更像是好莱坞的剧本作家，而非导演）。

即使梅特涅或黎塞留一类的大师能够成功地爬上美国政治这根油滑的柱子，成为国务卿，那么在最理想的情况下，他的任期也会非常短暂。俾斯麦担任普鲁士首相长达9年，后来又担任德意志帝国首相长达19年；梅特涅[6]为奥地利工作了39年。美国总统经常每4年重选一次，每8年必须换人。只是在非同寻常的情况下，长期任职的国务卿才会受邀在一位新总统手下继续任职。更为经常的情况是，总统会在4年任期内更换国务卿一次以上。1789年以来，美国已经经历了43任总统和65任国务卿。

而且，任期短暂只是美国俾斯麦遇到的最小障碍。除了国会两院几家委员会的反对和骚扰，以及必须忍受随之而来的虚荣和委员会主席的干涉之外，国务卿很快就会发现即使在行政部门，国务院对外交政策的形成也毫无垄断地位可言。在国家安全委员会之中还有一个小型的影子机关，它的体制资源虽弱，但因接近总统而势力强大；在更大的范围内，还有相互竞争的内阁各部，它们都有自己的外交政策。五角大楼与外国政府和军方拥有广泛的接触，对美国总体外交政策持非常强硬的观点。当国防部在政策问题上与国务院意见相左时，它不会悄悄地偃旗息鼓，溜入夜色之中，而会有力地维护自己的立场，或者不考虑雾谷的意见，强行执行自己的政策。

除了五角大楼，还有各个情报机构。它们都有自己的一套看法和议程，且装备精良，无需国务院的监督和协调就可以开展重大活动。美国贸易代表也是内阁成员，其办公室可以在范围广泛、有时定义不清的贸易和经济政策领域独立行使职权。其他机构也有自己的国际交往和议程，国务院自身也不是铁板一块，而是一个混乱的官僚冲突地区。根据国会指令成立的办公室经常是对国会的主顾负责，而不是对国务院里的名义上级负责。无论如何，国务院的职业成员都清楚，国务卿来来往往，而国会却长久存在。

尽管这一活跃的官僚机构到20世纪末才羽翼渐丰，日趋复杂，行政部门内的权力分散、任期短暂和内部对抗在美国却并非新问题。从乔治·华盛顿试图平息财政部长汉密尔顿和国务卿杰斐逊在18世纪90年代的矛盾之日起，这些问题困扰着一任又一任总统和国务卿。

美国外交政策很少是足智多谋的智者的作品，它仅仅是区别美国条文和欧洲理想的开端。美国外交政策过程还以其他重要方式违背了大陆主义基本外交政策观念。首先是宪法程序。这种程序旨在创造一台笨重而发抖的机器，一阵一阵地向前跃进。它内部经常严重对立，几乎一半政府总是在调查另一半的肮脏家史。如果这还不够的话，宪法还特别突出地方和教区利益在外交政策过程中的影响。从大陆主义的观点看，这与外交政策成功之道背道而驰，许多人不难得出这样的假设：如此丑陋的程序不可能获得成功。

政府内部立法和行政部门权力分立经常导致缓慢、不定和可笑的公众辩论过程。名不见经传但长期任职的议员靠资历能爬上重要的决策位置。作为参议院外交委员会主席，爱达荷州参议员威廉·波拉哈（1923～1933年）和北卡罗来纳州参议员杰西·赫尔姆斯（1995～2001年）可以完全不顾国际舆论向背和外交措辞的优雅。对这些参议院巨头来说，国际社会不可想像的事情就是他们政治上的家常便饭。于是，美国1919年拒绝加入国联，最近又拒绝支付联合国会费。被外国大使指责，被对外关系委员会讨伐和被国际货币基金组织、世界银行和联合国国际公务员鄙视，反而更加强化了许多美国政治家在国内的吸引力。

还有一个问题。美国的外交政策辩论经常使世界其他地方更注意这种古怪或危险的声音。一些人想把保障人权放在国际外交议程的首位；一些人不愿让子女到国外征战，除非是保卫美国不受直接攻击；一些人希望关闭秘密机构，终结庞大的军事和情报预算，一些人担心欧盟预示着一个反基督教者的国度，这些人的外交政策途径都与北约盟国大使馆所持的更为大陆主义的观点截然不同。

在外交政策中既有理想主义的声音，又有人民主义的声音。在这一点上美国并非独一无二，想一想西班牙哈布斯堡王朝时期的天主教狂热、斯图尔特王朝时期英国民众中的反教皇情绪和1871年之后法国公众舆论中的反日耳曼复仇主义。但是这些声音的具体组合、力量和构成却是美国独有的。

非传统声音异常强大的部分原因是，尽管东海岸商业阶级的利益和价值观与欧洲相同精英的观点有相似之处，但美国总是将拥有不同观点和日程的许多地区囊括在外交政策之中。共和国初期，对精英利益和强大政府的怀疑根深蒂固，宪法有意规定了一些条款，强调使政府难以在国际关系中采取强硬、积极和迅速的行动，各州之间的权力分布确保了每个地区的声音在美国政治进程中都得到应有的重视。

参议院的投票权在50个州之间平等分配，使得美国的地区多样性在外交政策实践中得到充分反映。由于美国是世界上地区差异最为显著的社会之一，参议院对美国外交政策的分权作用非常显著。人口稠密的东北部和大西洋中部各工业州与位置偏远、人口稀少的落基山脉、西南部沙漠各州的外交政策利益不同。得克萨斯历来是一个工资较低、生产原材料和农产品的州，而马萨诸塞则是一个消耗得克萨斯产品的高工资州。因此，对得克萨斯有利的东西经常不利于马萨诸塞。20世纪70年代，石油价格猛涨，导致了得克萨斯的繁荣和马萨诸塞的萧条。石油产区[7]的保险杠贴纸上赫然醒目地写着：“开车120公里，冻死一个美国佬！”10年之后，油价大跌，马萨诸塞州实现了其政治家所称的经济“奇迹”，而得克萨斯却在萧条的边缘痛苦挣扎。

世界上哪个地区最为重要，各州的看法也不相同。得克萨斯当然盯着墨西哥，在外交政策中，没有什么比贸易机会和移民问题更关乎得克萨斯的利益。密歇根州看着加拿大。加利福尼亚州对墨西哥感兴趣，对太平洋沿岸国家更为着迷。无论从文化、地理上，还是从经济上，洛杉矶与欧洲都有万里之遥。俄勒冈和华盛顿的兴趣在日本，而墨西哥则无足轻重。在华尔街之外，纽约州更加关心欧洲，而非日本。佛罗里达更关注古巴，拉丁美洲几乎成了惟一兴趣。南部和中西部农业州把世界其他地方看做其农产品潜在市场。中西工业州在世界各地都能发现竞争之源和潜在市场。

参议院奇怪的算术使各地区迥然不同的国家利益观在这一过程中得到了充分的体现。1998年，50%以上的美国出口来自于7个州，而这7个州只占参议院100个席位中的14个。然而，26个州就占据参议院多数地位，但它们的出口总额却不到美国出口总额的10%。在这种情况下，贸易政策政治有时会走向奇怪的方向就不足为怪了。

建立在地区现实基础上的投票模式经常塑造着以往的美国外交政策。第一次世界大战爆发之时，中西部被反对美国参战的力量控制着。新英格兰则赞成干预。内布拉斯加州的母亲们不愿让儿子死在战场上，她们认为这场战争是在保卫盎格鲁美国银行家乘豪华班机赴英国旅行时不受骚扰的权利。新英格兰人认为保护美国航运和欧洲贸易利益攸关，不容忽视。这与美国历史初期的辩论正好相反，新英格兰当时曾经更追求和平主义。新英格兰对美国在太平洋地区的扩张毫不支持，其代表反对吞并夏威夷和菲律宾。后者仅靠一票的优势获得通过，新英格兰参议员投票表示强烈反对。新英格兰也反对1812年战争、吞并得克萨斯和墨西哥战争。（“你们还不够又大又笨吗？你们从其父辈的土地上赶出去的印第安人还不够多吗？”前总统、众议员约翰·昆西·亚当斯在众议院有关吞并得克萨斯的辩论中这样质问南方和西部议员。这两个问题的答案当然都是“不够的”。）

南部一直是吞并主义者，侵略成性。如前所述，南北战争之前，南方人盯着得克萨斯、中美洲和古巴，以建立更多奴隶制国家。南北战争之后，他们仍然希望美国在这些地区扩张，以使其贫困地区受益。南方价值观经常促使许多年轻人投身军事生涯。内战造成的经济灾难和退伍军人的社会尊严使军事职业对以后各代更加具有吸引力，也在本地区建立了一种特殊的服役规范，这种通过服役展示爱国主义的做法影响着南方乃至全国的政治进程。南方议员在国会两院中长期任职给予南部各州无与伦比的机会，让它们建立了更多军事基地。这一网络深化了本地区早已十分强烈的爱国主义自豪感。

站在大陆现实主义的立场上，美国外交政策过程中能够听到地区和国会的声音只是问题的一部分。这一现实的背后有一个更为深刻的问题，不仅大陆现实主义者，而且许多学习历史和政治学的观察家，都认为美国制度中有一个绝对致命的缺陷：民主本质。

美国宪法的墨迹未干，美国社会就开始从其开国先辈们设想的精英联邦共和国向更为民主的民族国家转变。与开国先辈们的想法不同，美国人坚持在外交政策中拥有更大的声音。于是，不管是19世纪，还是20世纪，外交政策部分上是由民主观念、利益和渴望塑造而成的。

美国国内外许多观察家认为，这并非好事。直到最近，理智的人大多并不相信民主国家有能力以温和、坚定、建设性和有远见的方式处理外交事务。

我们今天经常忘记美国式试验多么具有革命性。在一个大洲范围之内的民主尝试一直被人怀疑，以前从未尝试过如此大范围的事情，而且以前较小规模的试验也大多以失败而告终。雅典民主政府采纳了冒险的外交政策，在之后的战争中犹豫不决，依靠军事命令玩弄政治，将这个城市国家的命运交给了不讲原则、神经错乱的冒险家。看到这些，第一批政治学家惊恐万分。“最正当的名义，现实却最为糟糕——暴民统治。”波利比奥斯[8]对民主这样评论道。“比战争和暴政更为残暴。”塞涅卡这样断言。塞涅卡是尼禄[9]皇帝的导师，卡利古拉[10]国王的熟人，拥有充分的机会，可以细致地研究暴政问题。

在后来的几个世纪，人们通过古希腊时代的地中海地区和文艺复兴时期的意大利看到了城市国家民主政府所带来的后果。那可不是什么令人鼓舞的表现。一开始时，法国大革命，更别说美国革命，并未使许多人改变主意。

最初三任美国总统都深信，卷入外国事务会破坏这个年轻的共和国，尽管他们对什么样的纠葛会带来最大的危险意见不一。华盛顿和约翰·亚当斯认为，法国朋友企图在美国发动雅各宾式革命，并发动一场支持法国革命的意识形态战争。杰斐逊认为，华盛顿的背后是一小撮阴险的亲英派，如果需要的话，华盛顿会支持一场政变，以使亲英的《杰伊条约》在参议院获得通过。这些恐惧部分源于这个年轻共和国所特有的虚弱和不稳定，但更为根本的是，以杰斐逊为例，是源于认为民主国家一般不太擅长处理外交关系。

共和国的其他朋友同意这种看法。“我毫不迟疑地说，”亚历克西斯·德·托克维尔[11]写道，“尤其是在处理外交关系方面，在我看来，民主国家好像确实比不上其他政府……外国政治几乎不需要民主政体的特点，相反，它们要求灵活运用所有它所欠缺的东西。”

独立战争之际，对于积极有效地执行外交政策所需的政体，好像有一种学术共识：贵族统治。贵族们有周游世界的雅兴，可以学习外交所需的历史和语言。他们可以长远地看待国家利益，愿意执行多年之内效益并不显著的政策。贵族们急于通过卓而不凡地为国家效力而赢得荣誉，他们熟谙国家传统利益，了解与邻国和对手的关系。全国之内的贵族统治可以形成一个机构，小则能够被理性的顾问们接触和说服，大则能够抵制小帮派的诱惑。虽然贵族统治可能通过歧视性国内法律压迫其同胞，但在对外国交往时，它会代表整个国家的利益。

君主制国家也拥有这些优势。国王了解外交史，并受过良好教育，懂得国家基本利益。他们清楚自己王朝的长期利益，比其臣民更加关心国家的荣誉和安全。但另一方面，历史学家和政治家充分地认识到，君主制国家之间的私下争吵和愤怒，在欧洲历史上发挥了巨大但常常不幸的作用。举例来说，如果不了解法国国王路易十四的个人性格和野心，18世纪之交的西班牙继位之战就无从解释。乔治三世的个性在迫使殖民地人民揭竿而起和使敌意延续下去方面都发挥了一定的作用。

但是，人们一般认为，在外交政策方面，人民是比任何国王都差的统治者。国王可能会情绪多变，反复无常，但与一般民众相比，他们还是前后一致的典范。1830年，本杰明·迪斯累里在下院拍案而起，攻击民主观念。(https://www.daowen.com)

如果建立一种民主，你必须及时收获民主的果实。到时候你会看到公众不耐心，造成巨大的负担，还会有公共支出的巨大增长。到时候你会看到因激情而非理性而投入战争。到时候你会发现自己的财产不再那么有价值，你的自由不再那么完整。

不但在迪斯累里时期，而且从荷马时代到21世纪的每一代人，赤字支出和军事冒险都是对民主的传统判决。这样看来，罗纳德·里根将大量预算赤字和大规模军事预算与强有力的外交政策结合起来，代表了一种近乎最差的民主，其后便是更为肆无忌惮的煽动家，通过迎合无知民众偏见的方式赢得选票，并运用如此获得的权力把自己塑造成了一个独裁者。

民主国家之间不会陷入侵略性战争，这是当今时代广为接受的观点，但前辈们并不认同。美国和欧洲民主的增长与国际关系中好战行为的增加同步前进。我们已经看到，只是在很困难的情况下，美国和英国政治家才没有让怒火中烧的公众舆论把这两个国家推入19世纪40年代的俄勒冈边界战争和1861年的“特伦特”事件[12]。不可阻挡的民意大潮将犹豫不决的威廉·麦金莱拖入了美西战争。欧洲所有大国的公众舆论都满怀热情地欢迎1914年战争的爆发。从南北战争到第一次世界大战的50年间，每一次大型外交危机中，在每一个民主统治的国家中，公众舆论总是支持更为好战的路线，那些致力于国际妥协的人则是拿政治生命做赌注。

如果1914年美国舆论不像欧洲舆论那样好战，后来的6年或许会成为描述优柔寡断、感情主义的教科书案例。民主的批评者曾经警告美国要提防这两种倾向。美国人的感情从1914年的和平主义变成了3年之后的残忍和野蛮。1916年，美国人民再次选举伍德罗·威尔逊担任总统，因为他使人们摆脱了战争。但就在一年之后，他们又把德国泡菜更名为“自由白菜”，以便不给“德国佬”们援助和安慰。1918年，他们又准备到前线作战，试图在全世界范围内确立民主与和平。1920年，他们急着返回“正常状态”，只想忘记战争的恐怖与和平的责任。

这不只是美国的缺点。1919年，头脑冷静的人支持实现温和的和平，但每个欧洲民主国家都充满仇恨，喜欢战争。15年后，所有民主国家都成了和平主义者，而此时坚定一些可能更有助于阻止希特勒发动战争。1938年，世界各地的舆论，尤其是美国的舆论都不愿提及希特勒德国给和平带来的真正威胁。而在1950年，面对想像中的斯大林征服世界的短期计划带来的威胁，美国人民却几乎陷入了歇斯底里。

这并非只是因为民主国家易于激动、变化无常。民主理论认为，人民能够就国内政治问题作出明智的判断，因为每个人最能决定哪个候选人或举措符合自己的利益。但是，公众是否了解外交政策中的重要问题就不那么清晰了。基辛格对挪威反政府人员的统计数字并不孤立。文章及调查经常伴随着模糊不清的统计数字，就像冷战时期所做的一次民意调查一样，50%的美国人在地图上竟找不到英国、法国和日本[13]。

即使最热忱的民主倡导者也不敢称美国大众熟悉世界历史，懂得国际机构的作用，或者掌握美国外交的历史和宗旨（更别说其他国家的情况了）。选举人不可能对国家长期政策和利益有任何清晰和有意义的认识，很显然，其政治代表不需要对外交事务进行深思熟虑的辩护。

在外交政策问题上阻碍形成开明公众舆论的无知，不仅仅是对事实和历史的无知。在民主国家公民的亲身体验与其国家的条件之间，还有着一个道德鸿沟。用古典政治理论的语言来讲，民主国家的公民生活在由较为仁慈的洛克式社会契约构建的环境之中。经济生活可能充满竞争，但健康民主国家的单个公民，生活在深受健康的社会和道德共识影响的社会之中。大多数人在大多数时间遵守大多数法律。不管多么不完美，民主国家的法律必须以某种方式反映出整个国家的道德感。

主权国家并非（至少是还没有，也许是从未）生活在洛克式的世界之中。这种国家在本质上是霍布斯[14]式的，直到和除非世界上相互争吵的民族国家形成真正的社会契约，并安排一位国际代理人想方设法将自己的条件强加给不顺从的人，否则国际关系将处于一种与多数公民个人之间人际关系迥然不同的道德气氛之中。这赋予国际外交一种奇怪的道德气氛，而国际外交本来与促成健康国内社会的道德和思维习惯相去甚远。自从1648年威斯特伐利亚和会以来，欧洲国家就生活在道德真空之中——一种愤世嫉俗的实用主义。这是一场单个国家对所有国家的战争，诺言将会被打破，马基雅弗利[15]是这个国家的守护神。

这不意味着像自觉的尼采[16]学派超现实主义者认为的那样，国家总是背信弃义。在所有条件都相等的情况下，恪守诺言、经常被人看成国际法律捍卫者和正义支柱，对国家来说总是更好一些。就像在平民生活中，成功人士不会宣扬自己的越轨行为。摩托帮中找不到他们的影子，肱二头肌上不会有头骨的纹身，他们也从不炫耀自己的权力欲望和犯罪记录。相反，他们身着细条纹服装，加入主教教会，雇用律师和会计，确保自己的商业行为（不管从道德的角度怎么说）一直（即使是一点点）处于合法的一面。如果他们或其公司被发现从事某种非法或不体面的行为，他们就雇用律师和宣传员尽可能地对出现的事情文过饰非。成功的政府也这样做，侵略时的豪言壮语和被征服之后的花言巧语都是普通人难懂的事情。

人人都可以不讲道德，但在外交之中熟练使用非道德性却更难做到。人们一般认为，只有精英才能做到这一点，部分原因是他们的天赋通常能使事业成功。此外，大陆主义者也准确地发现了国内公众舆论的摇摆倾向，即一会儿天真地认为国际世界只是国内舞台的自然延伸，这个空间可以也应该按照当地教会或者至少是附近五金商店的相同原则来管理，一会儿又错误地认为国际生活没有原则可以遵循，甚至连实用原则都没有。换言之，民主国家一般要么超越、要么低于国际舞台的道德水平。如此说来，民主国家很容易喝得酩酊大醉，然后再给妓女打一个肮脏的电话，但是，对民主国家来说，它却很难在时髦公寓里包养一位高雅情妇。不过，正是后者这种时髦而熟练的非道德性态度在历史上对外交官们最为有用。

但是，公民无法在外交政策事务上作出明智判断、实施正当行为，这不仅仅是缺乏知识背景和道德教育的结果。外交一直是秘密的艺术，最有灵感的实践者喜欢这种黑暗，总是逃避曝光。自由而开放的辩论对民主国家的健康而言至关重要，但在外交政策事务上，最重要的真理却经常没人说出口。

这种保密性提供了一种环境，使腐败和背信弃义得以泛滥。外国也确实能够寻求对其他国家的公民施加影响。他们资助出版物和记者，提供合作机会，打开商业之门，捐助学术带头人物，向慈善性基金会捐献资金。这其中的许多活动是完全合法的，而且通过建立国际友谊和不同国家公民之间的人际关系，对世界和平也作出了重要贡献。奉献者不期望任何具体的回报。但是其中一些活动却旨在诱使外国公民采取某种行动，影响立法，赢得特别的照顾，或者影响他们的国防政策。

在民主共和国中，决策责任非常分散。拿众议院和参议院来说，许多个人能够影响政策结果，外国代理人完全可以通过贿赂等小恩小惠诱使议员们对他们的考虑（而非自己选区或国家的利益）作出反应。不过，外交周围的神秘气氛，再加上民主选民对这一课题的竞争性无知，使得外交政策越多地主导政治日程，民主体制的运作也就越差。

这是开国先驱们对美国取得外交政策成功的能力如此悲观的一个原因。“我们的政体，”约翰·亚当斯于1809年说，“尽管无法估计，但我们比别国更容易遭受外国险恶阴谋和致命影响的渗透。”华盛顿的痛苦政治斗争就是围绕着对外关系展开的，他也同意这个说法。他担心外国人会收买和腐蚀美国整个民主进程。“为了抵制外国险恶阴谋的影响”，他说（这番话不会受到游说分子和环城公路歹徒的欢迎，这些人现在已经充斥着这个冠以华盛顿名字的城市），美国人必须永远保持警惕，因为“历史和经验证明，外国影响是共和国政府最致命的敌人之一”。

关于民主对外交政策的影响，欧洲的怀疑不仅在于其政治科学理论。历史上，在许多国家，外交政策的制定一直被视为一种至高无上的国家主权，而在国家内部，外交政策权力通常多数归于国家最为集中、最为庞大的机关。在现代欧洲，没有人怀疑外交政策是中央政府的禁区，而非联邦中各地方政府能够涉足的领域。外交政策是欧洲君主不顾议员们要求而紧握不放的一种历史权力。哈布斯堡和霍亨索伦王朝[17]从未放弃对外交政策的个人控制，甚至英国的国王和女王们在这一领域掌握的权力也比在国内事务方面更多。在美国独立战争期间，乔治三世对英国的美国政策承担着大部分责任。到艾伯特亲王去世之前不久卷入“特伦特”危机之时，他在英国外交中发挥着非常重要的作用。20世纪，爱德华七世的个人外交帮助英国在第一次世界大战之间实现了英法和解，而乔治五世拒绝与处死其亲戚尼古拉二世沙皇、亚历山德拉皇后及其儿子和四个女儿的布尔什维克握手言和，推迟了英国对苏维埃政权的承认。甚至在今天的世界多数地方，外交政策依然是国家权力中最令人羡慕、最具特权的方面。相对国内事务，多数民主政府在外交政策方面拥有更多保密的权力，欧洲政府几乎普遍认为，外交政策应该尽量远离民主政治的动荡。

美国的宪法制定者充分意识到了这种观点，也意识到了其背后的原因，宪法中的分权思想反映了这种常规的欧洲观点。在外交政策中，联邦政府至高无上，各州不享有任何权力。在联邦政府中，权力集中在行政部门。相比其他领域，总统享有更多的外交政策权力，以及相关的军事事务权力。参议院可以向他提供建议，但签署条约和任命大使需经他的同意。众议院（直到20世纪，这是惟一通过直接公民投票选举出来的联邦政府部门）的权力甚至更小，其作用只限于对拨款和宣战投票。对外交政策决定的司法审议权也极其有限，条约签署时明确宣称是“国土上的最高法律”，法院必须解释并执行，但只是在非常有限的情况下，最高法院才可以修改或宣布已通过的法律为违宪（州政府在此过程中毫无权力可言）。

按照美国政治的标准，这几乎相当于联邦政府享有自由行动权。宪法中的外交政策条款与汉密尔顿的分权思想接近一致：他希望有一个强大的行政部门、一个起参谋作用的参议院和一个软弱的议会，只对财政行使否决权。当外交政策超越了协商谈判，进入实战状态之时，数代人的经验表明，联邦政府，尤其是行政部门的权力实际上更大。

尽管所有这些多少限制了民主辩论在美国外交政策中的威力，但事实是，我们习惯于看到美国总统听取并引导公众舆论。到了作出重大政策决定的时候，国内政治顾问坐在讨论桌旁显著的位置上，并在许多情况下成为决定性的声音。对许多观察家来说，不管是美国人还是外国人，这是一件糟糕的事情，使总统和国务卿更难以制定好的外交政策。

最后，认同大陆治国价值观和历史的政治家、政治学家们，在把握美国外交政策现实方面还有一个问题（或许可以被称为“边界问题”），对外交政策的传统分析对国家的内容及其与社会发生关系的方式有许多假定。这些分析多数源于欧洲国家数个世纪的经历，它们一般会突出国家与私人活动的分野，将私人交往的重要性边缘化。国家之间的行为是外交政策，而平民社会和商界的行为则不是，虽然这些活动有时候会影响国家的外交政策。

这些假定和结论在美国不如在欧洲那样有效。美国虽然在许多方面与欧洲国家相似，但在另外一些方面则遵循着自己的逻辑。在整个美国历史中，政府和社会的区别一直比欧洲模糊，美国社会的关键行动较少由国家领导或执行。

与国家生活的许多其他方面一样，外交政策方面也是如此。在欧洲历史上，国家一般垄断或控制社会之间相互作用的许多方面。在现代欧洲初期以及中世纪时期，甚至国际贸易也与国家紧密相关。威尼斯和热那亚等商业共和国政府与商业之间的联系极其紧密。在荷兰和英国，许多国际商务是由荷属和英属东印度公司完成的。该公司将政府和商界的许多方面合并起来。许多欧洲国家的传教活动也与国家政策紧密相关。西班牙、葡萄牙和法国殖民地的传教士的作用非常典型，我们现在可以将其行为方式概括为平民社会和非国家行为者曾经受国家政策的指导，至少是受国家政策的协调。

没有这种历史经验的美国商人和传教士的行为更加独立于国家之外，尽管这两个团体也曾经愿意在需要和可能的时候获得政府的支持。说美国人民有外交政策没有什么错误，这种外交政策并非总是与美国政府的政策一致，但是相互之间也并非总是相互分离。传教士和商人进入夏威夷是独立于国家的行为，但在许多方面比官方更好地表明了美国对这一王国的政策。民间政策不止一次地跑在了国家的前面，并最终迫使国家（有时不情愿地）表示支持。美国先驱进入得克萨斯，对墨西哥的反抗，以及后来得克萨斯加入合众国的过程都表明这一现象起了作用。美国政府只是在最后环节才直接参与，但向得克萨斯的扩张（以及其他类似的向受条约保护的印第安领土的扩张）表明，一个前后一致的公众“外交政策”在整个时期都起着作用。

尽管仍然可以区分政府政策和其他行为者的行为，但在世界其他地方会受国家领导的许多活动，在美国却是由平民社会来完成的。比较欧洲国家行为和美国国家行为的外交政策研究，总是低估这一区别的程度，在某些情况下还会误判美国与世界其他地区进行广泛交往的方向和效果。

美国在许多时候都未能沿袭国家形象的大陆模式，这体现出美国和欧洲外交政策过程的根本区别，许多大陆主义观察家也只能把这一点解释为美国的弱点。美国的外交政策并非出于单一且统一的世界观。甚至在美国外交政策过程的核心，对国家利益的定义也有许多重大分歧。

美国外交政策取决于一系列相互区别、相互竞争的声音和价值观之间的平衡，它是一部交响乐，或者试图成为交响乐，而不是一支独奏曲。这种混乱的局面经常好像不能成为稳健的长期政策的基础。但是历史教给了我们不同的道理。从1949年到1989年，美国外交政策的所有基本成分都遭到了质疑，美国被外交政策争论折腾得精疲力尽。但是自始至终，美国都坚持一个核心的战略目标。它遏制住了苏联，没有引发核战争就促成了欧洲共产主义制度的崩溃。在冷战中的几乎每一个时刻，美国的外交政策都像是一团乱麻。理想主义者和现实主义者就政策主导权争夺不休，政客们将国家拉向不同的方向，军工联合体的方向又是另一回事儿，种族游说干扰了整体外交政策。这个国家做了本不应该做的事情，例如1954年允许联合水果公司（United Fruit）主导对危地马拉的政策，有时又未做本应该做的事情，如应在1973年与中国实现关系正常化。撰写谴责这些失败、矛盾、混乱和不合常规的书籍是可能的，甚至非常容易。欧洲不错过任何以局外人身份诽谤美国政策的机会，而且他们可诽谤的东西还不少。

但是，结果是美国始终坚持遏制政策。它建立起了北约联盟，成为现代史上最大的（持续时间最长的）主权国家之间的亲密安全伙伴关系网络。它建立起了历史上最广泛而自由的国际贸易制度。它主导着一种国际体系，摧毁了影响地球上40%面积的欧洲帝国，而且未引发全面战争。它形成了多种安全学说，控制了核武器史无前例的破坏力量，在40年中成功地处理了与敌对核大国充满冲突的关系。

美国怎样和为何能够突破所有条条框框，赢得了所有奖项，这是20世纪最引人入胜的重要故事。学会如何在甚至更具挑战的21世纪再次取得成功，是美国人今天面临的最重要任务。