在分歧中前进

到克林顿政府的最后几个月，美国的外交政策就好比一辆小轿车。坐在前排座位上的威尔逊主义和汉密尔顿主义学派都认为这辆车应当开得尽量快，但在最佳路线问题上争执不休。他们的脚都在踩油门儿，却也在争夺方向盘。同时，杰斐逊主义者坐在后座上，行使着后座司机的传统特权：大声抱怨。这让人心烦，一会儿说车开得太快了，一会儿说拐错弯儿了。

三个学派争执不休，以至于开始时没人注意到发动机——给汽车真正动力的杰克逊主义者，已经不工作了。汉密尔顿主义者和威尔逊主义者猛踩油门儿，但无济于事，汽车还是渐渐地慢了下来。

但是，汽车没有停下。它还有一些惯性，杰克逊主义发动机曾在冷战期间全速运转。汽车下坡时，也就是外交政策轻松前进时，它还能有相当可观的速度。司机们有时还能让发动机作出反应，新迸发的能量让汽车开得更远、更快。

但是时间一长，汽车显然会慢下来。政府越来越难以让汽车爬坡。汉密尔顿主义者和威尔逊主义者都不得不寻找阻力最小的路线和下坡路，因为让汽车上坡——一些困难的事情，如让埃莲·冈萨雷斯回到生身父亲身边或获得快速贸易权，显得越来越难。

从机制上讲，全球主义者与民族主义者之间的斗争是以政府内部行政和立法部门之间政治，在一定程度上是以行政部门内部文职和军事部门之间政治斗争形式存在的。汉密尔顿主义者威尔逊主义者主导着行政部门的文职部门。

在军事机构和国会中，政治平衡状态是不同的。在军队内部，越战的记忆根深蒂固。陷入美国人民不可能长期支持的军事对抗仍是五角大楼的真正梦魇。此外，对人道主义干预所需的新结构和程序也有一种机构性阻力。攻城掠地所需的技巧和态度与平民控制和执法是不同的。五角大楼应该训练士兵还是国际警察呢？

出于这些考虑，五角大楼几乎成了杰斐逊主义和杰克逊主义思维的中心。美国应当尽量少地参与与国家安全一致的干预行动，人道主义干预和使用有限武力的干预应当少而又少。(https://www.daowen.com)

同时，杰克逊主义和杰斐逊主义反对派在国会找到了避难场所。1994年，当许多具有强烈杰克逊主义倾向的共和党叛乱分子控制国会的时候，美国政治中行政和立法部门之间的传统机构斗争更加激烈和严重了。

比尔·克林顿很快就发现，自己处于政府首脑的传统境地，即试图在没有国会支持的情况下实施外交政策。短期而言，这并非不可能，也许并非特别困难。在美国的体制中，总统可以找到大量的漏洞，在没有国会法令或负责的情况下实施日常政策。应付国外事件、进行谈判、签署协议、款待大使、国事互访、开展情报行动、安排经济救援、指挥军事外交等一般事务不需要国会的批准，总统拥有广泛权力，可以开展美国的对外关系。参议院可能拒绝通过《全面禁止核试验条约》等条约，但总统届时依然可以宣布美国将接受其限制，而国会则不能再做或说什么。这些权力不应被低估：克林顿在国会没有表示一丝首肯的情况下就发动了对南斯拉夫的战争。

然而，长期而言，没有国会的支持，这辆车就会开始慢下来。总统失去了许多成就大事的权力。总统可以就联合国或国际货币基金组织发表一些演讲，但是如果没有国会投票支持拨款，他就不能采取有实际意义的行动。总统在访华时可以宣称，美国接受“三不”对台政策（不支持台湾独立、不承认两个中国、不支持台湾加入须由主权国家加入的国际组织），但国会的决议以及立法机器通过《增强台湾安全法》的缓慢速度使其试图规定美国在这一问题上长期固定政策的说法成为笑柄。

没有国会支持的总统最终必须像斯图尔特国王一样管理国家：将目标尽可能地限定为一套有限的行动，既不需要新的资金，也不需要国会的首肯。在极端情况下，就像斯图尔特国王经常向法国借款支持议会不同意的政府支出一样，没有国会支持，总统也可以寻求外国的帮助，以推进外交政策，里根就曾试图为尼加拉瓜反对派筹集资金。

面对运用任何可用资源漠视国会法令、违背国会意愿的行政部门，立法者千方百计对行政政策进行控制。国会给议案附加毫不相关的条款，拖延大使提名，要求进行年度审议和汇报，运用所有权力敷衍拖延，迫使行政部门就范。