政府规制校园安全风险的主要内容
（一）学校食品安全的风险规制
《学校食物中毒事故行政责任追究暂行规定》指出，明确对学校食品卫生负有监管责任的地方卫生行政部门、教育行政部门以及学校的主要负责人和直接管理责任人不履行或不正确履行食品卫生职责等失职行为，造成学校发生食物中毒事故的，应当追究行政责任。
根据世界卫生组织的定义，食品安全是指食品中不应当含有可能损害或者威胁人体健康的有毒、有害物质或者因素，从而导致消费者急性或者慢性毒害感染疾病，或者产生危及消费者及后代健康的隐患。[9]科学技术的发展极大地丰富了社会中每个人的生活，但与此同时也给食品安全本身带来了巨大的不确定性。这种复杂的、不确定的食品安全风险之中，涉及许多的科学决策和专业知识的技能及各种利益群体。食品安全风险是科技发展、经济利益、文化认知等各方面因素在风险形成过程中相互作用和相互影响的结果，是客观风险的形成和主观风险建构的过程。学校作为一个公共场所，对于食品安全风险的规制，已经远远不是一个单独的个人或者少数人所组成的群体、组织所能够完成的任务，需要政府行政权力的介入。
学校食品安全风险规制应当在理性与情感、科学与民主之间获得一种恰当的平衡。合作式的食品安全风险规制模式就是以此为基础，风险规制机关、风险规制的专家、风险规制的利害关系人和普通民众都能够参与到风险规制过程中，通过以责任与效率为前提的理性说服与建设性对话，以及以制度化参与为保证的平等沟通和充分的信息披露，来确保食品安全风险规制的合法性。在合作式的风险规制模式中，风险规制机关和风险规制专家代表了风险规制中的理性与科学，而普通民众和风险关系的利害关系人则代表了风险规制中的民主与情感。
第一，建立由多元主体构成的风险规制协调委员会。在合作模式食品安全风险规制模型下，食品安全风险评估机构由多元化的主体所组成，它至少由五个方面的成员组成：食品卫生部门聘请的食品、医学、营养学和农业方面的专家；普通的消费者代表，这里面既包含了消费者个人的代表，也包括了消费者组织这样能够为更多人发出声音的代表；食品生产和经营者的代表，既有与特定的食品安全风险规制主题相关的企业代表，也应当有食品行业的代表；食品安全风险规制机关的代表；食品安全风险规制领域的科学专家。食品安全风险规制协调委员会能够为食品安全的多元价值观和不同食品风险知识进行有效的沟通和交流提供平台。在食品安全的危害识别阶段，上述五个方面的主体都具有平等的参与风险交流、提供各自观点的证据和质证的权利。在食品安全风险的风险评估阶段，风险规制的科学专家应当具有决定性的权利，而其他的四方面主体则享有知情权和质询权。只有经过不同的权利义务的配置，才能够使得每个方面都能恰当发挥自己的能力和特长，取得各方满意的结果。
第二，建立贯穿于食品安全风险规制全过程的、开放的和双向的风险沟通制度。在食品安全风险的沟通方面，合作模式下的风险沟通制度能够开放地、双向地贯穿在风险规制的全过程。在这种模式之下，风险沟通必须贯穿于风险规制的形成之中、食品安全风险的标准制定过程之中、风险评估和风险管理的过程中。不仅如此，在风险沟通过程中的各方主体还应当以一种平等互动的方式来交流风险信息。信息之间并没有优劣之分。食品安全风险信息沟通不仅仅是信息的告知，更重要的是通过信息的交流来加强风险规制机关和社会民众之间的相互信任和联系。
第三，建立参与式的风险管理制度。在食品安全风险规制的各个阶段，上述的各个主体都能够参与到风险规制过程中的决策和执行过程中，并且相互合作、互相监督，共同承担食品安全风险规制的法律责任。“参与式的风险管理体制与协商式的民主参与制度有异曲同工之妙，但在具体的制度设计过程中又有所不同。”[10]在参与式的风险管理制度中，风险规制机关、食品安全风险规制的科技专家和风险规制的利害关系人等都运用其所具有的风险管理知识来对风险规制进行管理。在食品安全风险管理的过程中，除了依赖风险规制机关之外，还要充分考虑食品安全风险规制的利害关系人和普通民众所具有的文化、心理和政治等因素。[11]
（二）学校基础设施安全的风险规制
学校设施安全问题与学生的人身安全息息相关。设施原指企业在生产中长期使用，并在反复使用中基本保持原有实物形态功能的劳动资料和物质资料的总和。用到学校上，就是指学校中的可供学校教育特别是教育讲授、指导活动，学生学习、生活的技能训练活动使用，并在反复使用中基本保持原有实物形态和功能的劳动资料和物质资料的总称，主要包括学校校舍、场地、仪器等。学校设施安全是指学校中设施没有遭到人为和物为因素从而导致的学校伤害事故。这里，人为因素是指其本身所蕴含的隐患或没有隐患而在人为因素的作用下所导致的学校伤害事故。物为因素是指其本身有隐患或者并没有质量问题而在自然因素作用下导致的学校伤害事故。[12]
学校是一个特殊的教育职能部门，从理性上来说，学校应当把安全工作放在重要位置上，但是在义务教育阶段，由于自身教育因素决定，学校没有对学校校舍设施和建设的控制权，学校校长或者老师不具备专业的安全知识以及发现重大安全隐患和对重大安全隐患排除能力。在我国，绝大部分义务教育阶段的学校是政府主导投资办学，在学校的发展上，必须有政府及政府相关部门的主动参与和干预。
在学校系统内部，学校设施安全管理是校园安全管理系统的一个子系统，需要国家在法律层面上明确学校在安全管理上的权利、责任和职能。应该进一步明确学校设施建设标准，明确经费投入，并规定经费的监督制度，也要明确相关部门和人员的法律责任、应急机制等内容。教育部《关于进一步加强中小学校校舍建设与管理工作的通知》要求各级教育行政部门加强对《农村普通中小学校建设标准》《建筑抗震设计规范》的认识。当地政府及教育行政部门应对中小学校校舍建设标准、建筑设计规范进行学习，充分认识到这些标准、规范、程序建立与实施的重要性。在中小学新建、扩建、改建项目中，应严格执行中小学校建设标准和有关中小学校建筑设计规范，遵照安全第一，适用、经济、美观相结合原则，来制定适合本地区校舍建设标准措施，确保校舍建筑使用的安全。[13]同时，进一步强化地方政府在学校设施安全管理中的责任，以保证学校设施的建设，满足农村基础教育的发展。
预警是一种提前做好预防准备的系统活动。学校设施安全预警指的是对学校已有的设施安全现状进行评价，通过对学生因设施引发的安全问题成因的系统分析，对其发生及造成的伤害进行测度，预报可能发生的设施安全问题的范围和危害程度，并提出有效防范措施的报警和调控系统。[14]其目的是向学校管理者及时提出警示。地方政府应以《义务教育法》《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》等法律法规为依据，根据管理范围内学校的设施实际情况，对其可能出现的安全问题作预先估计，建立安全预警机制。具体来说，就是对学校的设施进行现场检查，通过科学检测，分析对象与危机情势发展之间的因果关系，以此进行预测，发出预警，提醒学校采取有效措施排除危情。
设施安全预警机制主要是建立设施预警指标模式，包括综合信息检测系统、信息安全传输服务系统、预警评估系统以及预警演示系统。通过综合信息检测系统可以帮助确立学校设施安全事故发生的可能性以及可能发生的时间和地点等。信息安全传输服务系统主要是在已有的设施安全事故信息的基础上，通过专业人员和专业设备，将检测到的信息及时传递给学校，以满足学校实际的设施安全管理需要。预警评估，包括评估主体、评估指标体系、评价模式及评价结构等，其目的是对学校设施安全事故发生的原因、发展的趋势以及当年的形势分析，得出控制学校设施安全事故的有效办法，最大限度地减少学生的伤害和财产损失。设施安全预警演示系统是学校设施安全的定时、定点、定量预警系统，实现对设施安全的精细而准确的预报。
（三）校园暴力的风险规制
从国外校园暴力风险的政府规制情况来看，多数是通过警察的行政职能来实现。在校园警务制度建设方面，美国、英国、瑞典、法国等国家走在前列。这些国家的校园警务制度虽然有所差异，但都在校园安全治理尤其是校园暴力防范方面发挥了重要作用，成为其他国家和地区校园安全治理的重要借鉴。
1.美国校园警务制度及其特点
美国是较早实践探索校园警务制度的国家。“美国校园警察的雏形源于耶鲁大学1894年从康涅狄格州纽黑文警署聘请的用来巡逻的两名警察。”[15]在漫长的以高校为主的自我探索期，校园警察逐渐正规化，不仅是学校的看护者，也是法律执行者，拥有武器、徽章、手铐，承载着权威的标志，为保护高校安全提供了巨大的帮助，也逐渐受到联邦政府的重视，并在1990年以法律的形式确立下来。“1990年，美国议会颁布《校园安全法》，以联邦法的形式确立校园警察机构的法律地位。”[16] “1994年的《校园禁枪法》及1994年的《校园、社会禁毒及安全法》使校园警务制度进一步实现法制化。”[17] “1994年，马萨诸塞州等一些州的州议会也对校园安全进行了专门补充立法，对校园警察的任职、条件、权力及对校园保卫的要求都有详细的规定，使校园警察制度逐步完善。”在“9·11”事件后，美国校园警务由法制化逐渐转变为法治化，在保障措施、任职资格、法治化管理、人性化服务、管理体制及工作职能等方面都有细致的规范。在保障措施方面，美国设立犯罪报警体系、监控体系等高科技防范手段、完善的技术设施以保障校园警察执行的便捷，设立专职经费保障警务支出，赋予校园警务人员高薪待遇。校园警察任职资格严格，要求具有较高的学历水平（至少大学本科以上）；任命程序非常严格，需经过考试、培训、校方申请、市警局批准、业务考核等。在法治化管理方面，“美国校园警察的职权是由法律赋予的，他们与州、市警察具有同等的法律地位，只是执法的范围不同。有关校园警察的法律一般写进教育法典和刑法典”；“校园警察与地方警察互不隶属，双方信息共享，是协作关系，‘大家都向法律负责’”，双方在业务上是依法相互协作的关系；校园警察的执法权因校不同，“只要是在校园内发生的案件，公立学校警察都可以独立侦查，直接向当地法院起诉”。[18]但“私立学校校园警察的执法权要经过地方警察机关考核后进行宣誓授权”。[19]校园警察的执法权也因人不同，“一类是高级警察，它享有同地方警察机构相同的权力，有权进行拘留和逮捕；二类是校园保卫组织；三类是学校同地方保安公司雇佣的私人警察”，[20]这三类校园警察中只有高级警察拥有执法权，其他两类并不具有警察执法权。在人性化服务方面，美国校园警察一直提倡“以人为本”的治理理念，强调为师生服务，如“校园警察义务为师生提供护送服务，夜晚只要有人提出护送要求，警察部门就立即派人出车，将其送到指定地点，直到其安全进入室内才离开；学生忘记带钥匙，只需要向校园警察打个电话，警察就来帮助开门；学生在酒后不能违法开车时也可以向校园警察求助，由校园警察将车开到安全地点停放；校园警察的巡逻车内都备有急救包和药品，警察均有一般的救护知识，随时准备救治伤者”，[21]人性化的服务拉近了师生与校警之间的距离，有利于合作安保。在管理体制方面，“美国校园警察机构都是学校的一个职能部门，由校长或副校长直接领导，学校的校务委员会有权讨论校园警察的工作，并制定本校校园警察的规章制度（除州法律规定的以外）。校园警察机构建立，由校长和校董事会依法决定，人员聘任、升迁、淘汰由校长决定，经费开支也由学校负担”。[22]在工作职责方面，一是服务职能（安全管理职能），主要负责维护校园治安秩序、保护校内师生的人身财产安全、专业操作技术规范及培训部署、校内后勤保障服务及技术服务等；二是执法职能，主要包含校园防盗、预防犯罪，同时对校园犯罪进行侦查、打击，制止和控制校园犯罪的发生，防止和避免恐怖活动的发生。
2.英国校园警务制度及其特点
英国校园警务模式多样化，主要有三种：一是驻校警务模式，以英格兰大伦敦地区为主。1829年，校园警察已开始作为当地警局的一个分支机构管理高校安全事务，学校对其并未有解聘和续聘的权力，高校自治权受到一定干预；[23]驻校警务人员具有执行法律、巡逻学校、提供咨询建议及对师生进行安全教育等职权。二是令状授权校警模式（或称校园警务大队），以牛津大学和剑桥大学为特例。两校校长有权设立和任命校园警察，高校具有高度自治权。但随着高校周边安全环境日益恶化，学校加大警务管理力度影响了大学周边居民的合法权益，因而受到群众抵制。其中，牛津大学警务大队于2003年由校理事会解散，但原有的警务人员被重新任命为学监办公室工作人员。“先前的校警不再以学校警务大队名义行使职权，但他们仍旧受校长和学监的领导，这些人员仍然执行之前大约95%的职权”。[24]三是以驻校警察为主、以安保外包为辅的混合模式，应用最为广泛。安保外包是指高校的安全外包给保安公司，由保安公司来管理校内的安全事宜。“安保公司会根据受雇学校的服务需求和具体情况，制订详细的安保方案，承担包括人身和财产安全在内的各项安保任务。在英国，一旦校内发生财物被盗等案件，均由承担该校安保任务的安保公司负责赔偿”。安保外包是对警务力量不足的必要补充。作为一种更加综合的高校安全管理模式，驻校警察和安保公司可以相互补充、发挥优势，有利于学校安全治理。
3.瑞典校园警务制度及其特点
瑞典校园安保并未设置校园警察。其校园警务制度一方面强调行政化，主要依靠行政管理模式来解决校园安保问题；另一方面强调社会化，主要通过“商业化安保公司和地方的警察部门来负责相关的安全事务”；“学校和保安公司二者之间互不隶属，学校出钱雇用保安公司提供相关服务，保安公司通过合同的形式来提供涉及的服务以满足学校的需要”。“由于瑞典高校是开放式的大学，高校区域和城市区域二者融为一体。因此地方的警察在维护城市治安稳定的同时也维护学校的秩序”。可见，瑞典高校主要是由地方警察负责安保，地方警察也负责高校的犯罪查控、逮捕、审讯等事项；保安公司则配合地方警察管理校园内部安全。
4.法国校园警务制度及其特点
针对校园暴力频发的现象，法国原总统萨科齐于2010年就提出了让警察和宪兵进驻一些中学校园。而这些中学学校名单是根据法国政府内政部和教育部汇总的校园事故申报记录来确定的，总共确定了53所中学名单并向这些学校派驻了安全保卫人员。进驻校园的保安人员（警察和宪兵）必须穿戴制服和携带武器。除此之外，要求这些存在治安问题的学校设立专门接待学生的警务办公室；要求学校无特殊情况均要接受校园警察的进驻，否则应以书面形式向政府说明，以便明晰暴力发生后政府和校方责任；要求根据学校情况自行商定驻校时间，通常驻校时间为每周4小时至两个半工作日。[25]
5.我国校园警务制度的模式选择
我国校园警务制度模式建构，应当包括校园警务的领导与监督管理体系、校园警务人员的配置及其职能、校园警务与社区警务的合作联动机制等方面。
第一，校园警务的领导与监督管理体系。校园警务是以维护校园安全为职责的警务制度，其主要任务就是打造平安校园，因而加强教育部门与公安机关的紧密协作是极为重要的。但两者共同成为校园警务的双重领导者，必将使校园警务人员在处置校园安全事件时受双重上级牵制，很难快速高效地作出决策并科学应对和处置。多数学者认为：“校园警察应当由学校所属地的基层公安机关派驻，在行政和业务上由当地公安机关领导，实现校园安全管理社会化。”[26]但是，这种由公安机关领导的校园警务制度，必将使当前备受关注并已受到一定挤压的学校依据《教育法》《义务教育法》等所享有的“依照章程自主办学”的学校办学自主权和学校自治权受到进一步的干预和挤压；同时，从国内外相关实践评估看，它还会使校园警察成为学校中一个“生硬的存在”，只听命于公安机关却不能融入性地服务于校园安保体系化建设，只关注校园安全事故的防范和处置却不能发挥其“安全管理服务职能”。但是，在业务能力方面，校园警察的确离不开公安机关专业化的培训、指导，也离不开公安机关的警情通报和协同防范。因此，我们认为，借鉴国内外的相关经验，我国的校园警务应当坚持服务学校、融于学校、学校主导的理念，校园警察机构应当是学校的一个职能部门，并应构建由学校独立进行领导和监督管理、由公安机关进行业务指导的管理体制。
第二，校园警务人员的配置及其职能。要实现校园警务人员与学校现有人事管理制度和国家警察制度的融合性对接，应当将校园警务人员按照警官、警员、辅警、保安四种类别进行配置，并分别设定其不同的职责范围。警官属于人民警察，具有履行警察刑事职能和行政管理职能中所运用的所有权力；具有对学校校园安保相关事项领导、统筹、规划的权利和义务。警官应由各地公安机关统一遴选、调派经验丰富、受过正式训练、具有较强的领导协调能力、有警督或警司警衔的警察担任。警员也属于人民警察，依法具有履行警察刑事职能和行政管理职能中所运用的所有权力。其应当在警官的指挥下，对校园安全进行风险评估、制订详尽的应急预案；应当对校园内部及周边环境进行排查、对校外居住的学生进行定期访查，逐渐完善校园安全管理控制机制体制；应当对师生提供法律咨询和安全教育，开展自然灾害的逃生演练等，并应承担违法犯罪学生的矫治转化工作；应当负责对校园辅警、保卫人员及师生护卫队进行系统化、专业化的安保教育培训工作，同时协调校园内部的各种纠纷，疏导校内矛盾，防止矛盾激化，维护校内治安秩序。警员应由各地公安机关统一遴选、调派适任的警察担任。将各地公安机关中现有负责学校安保工作的警察调派到学校承担校园警务工作，相关人员只是在人员身份和管理体制上发生“位移”，并不会额外增加相关人事编制和经费支出。辅警不属于人民警察，因而不具有行使警察刑事职能和行政管理职能中所运用的权力。其主要职责是协助警员开展校园安保工作。辅警可以由各学校现有保卫处（科）干部转任。保安也不属于人民警察。其主要负责的是对出入校门的人员、车辆认真检查，认真巡逻，维护校内治安秩序，盘查可疑人员和纠查违章人员，协助警员抓获和看管违法犯罪嫌疑人等。保安可以从各学校现有保安和校卫队成员中选聘。
第三，校园警务与社区警务的合作联动机制。由于对学校产生治安威胁的社会治安问题是复杂因素共同作用的结果，这些问题必须依靠社会力量共同来解决。因此，只有构建完善的校园警务与社区警务的合作联动机制，有效利用校内外的安保资源，才能更好地促进校园内部的安全，达到积极预防犯罪的效果。应加大校园警务、社区治安综合治理及社会治安防控体系之间的合作力度，通过三者的合作保障社区警务稳定实施。构建校园警务与社区警务的合作联动机制，以法律法规的方式，明确界分校园警务与社区警务在学校安保方面的具体职责。校园警务与社区警务应当构建充分、迅捷的信息共享机制，促进双方合作的力度、深度及广度。校园警务与社区警务应保持密切的联系，在人员配置上加强社警与校警的互动，如在校园周边的巡逻上可以安排校园警察和社区警察合作巡逻，使双方都能全面深入地了解校园周边的治安情况。校园警务与社区警务应在信息共享的基础上构建合作预警机制，在校园内部或外部出现紧急安全事件或安全威胁时实现警情互相通报，并建立调动各自警力协助对方处理相关复杂事务的机制。应加强警民互动，建立警民关系网，在社区中经常开展社区的宣传教育与培训活动，为社区营造良好的安全文化氛围，提高社区居民的安全意识，加大社区警察的执行力度，让社区警察更深入群众，了解群众需求，建立和谐稳定的警民关系，为“学校—社区”营造良好的治安氛围。