校园安全事故纠纷解决机制的不足

中小学安全事故纠纷解决的诉讼救济制度相对比较完善，非诉讼纠纷解决机制在一定程度上缺乏明确、具体、可操作性的法律制度支撑。所谓非诉讼纠纷解决机制也称为替代性纠纷解决机制，从广义上理解就是指诉讼制度以外的一切非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。[7]结合前文对于学校安全事故纠纷法律救济机制的梳理，中小学校园安全事故纠纷非诉讼纠纷解决机制主要包括当事人协商、教育申诉（校内申诉、教育行政申诉）和调解（教育行政调解和人民调解）。

（一）校内申诉制度普遍缺失

校内申诉制度是中小学师生合法权益保障与救济的制度基础和重要途径。我国《教育法》第43条第4项规定，受教育者对学校给予的处分不服，有权向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼。立法的明确规定为建立健全中小学学生校内申诉制度提供了政策保障和法治基础，但由于法律内容的宏观性和立法的原则性，也只是为中小学学生校内申诉制度提供了实体法支撑，对于学生校内申诉制度的具体内容并不涉及。学生校内申诉的受理机构及其成员构成、申诉事由与申诉时效、申诉处理程序等，恰恰是中小学校探索构建校内申诉制度以化解教育纠纷的关键性问题和操作难点。

（二）教育行政调解制度立法模糊

在我国现行教育法律法规中，涉及教育行政调解的法律法规乃至法规条文少之又少，仅在《学生伤害事故处理办法》的第18条、第19条和第20条有所提及。根据以上三个条款，教育行政调解的调解范围仅限于学校安全事故纠纷，调解主体是学校的主管教育行政部门，申请调解的主体必须是学校与受伤害学生或未成年受伤害学生监护人，申请调解的程序是双方自愿书面申请，调解时限为60天，调解因诉讼终止，调解结果以调解协议呈现且不具有强制执行力。《学生伤害事故处理办法》的以上规定虽然涉及了教育行政调解制度运行的部分内容，但在教育行政调解实体和程序方面仍存在一定不足。如书面调解申请具体由主管教育行政机关的哪一部门或组成机构受理？调解成员如何构成？受理机构组织开展行政调解的具体规则和调解程序是什么？调解过程如何监督？当事人在调解中享有哪些权利承担何种义务？行政调解协议的执行效力如何保证？由于立法对于教育行政调解制度规定的不完善，导致实践中教育行政调解制度在学校安全事故纠纷解决中的功能性不高、区域差异较大。

（三）人民调解工作机制不健全

人民调解，是指通过人民调解委员会的说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷活动。中小学安全事故纠纷解决的人民调解工作机制，就是在人民调解工作机制的基础上，充分考量教育纠纷的特殊性而确立的一种专门领域的调解机制，其必须建构在法定的人民调解功能与程序的基础之上。当前，中小学安全事故纠纷人民调解工作机制的不足主要体现在：一是教育纠纷人民调解缺少专门的调解组织建立制度，调解人员专业性不高且人数不稳定；二是缺少规范化的操作程序制度，纠纷调解程序随意性较大；三是调解缺少经费保障制度支撑；四是调解结果权威性和认可度低。

（四）行政申诉制度有待完善

教育行政申诉权是学生和教师享有的法定权利，教育行政申诉制度也是解决教育纠纷的法定途径之一。根据《教育法》第43条第4项的规定，受教育者对学校给予的处分不服的，有权向有关部门提出申诉；对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼。《教育法》对教育行政申诉制度的规定过于宏观，可操作性不强。虽然《普通高等学校学生管理规定》在第六章专章规定了学生校内申诉制度和学生教育行政申诉制度，但该规定的适用范围仅限普通高等学校、承担研究生教育任务的科学研究机构对接受普通高等学历教育的研究生和本科、专科（高职）学生（以下称学生）的管理。实践中，中小学生教育行政申诉制度可以参照该规定，但不能当然适用该规定。而且，《普通高等学校学生管理规定》对高等学校学生申诉制度的申诉主体、受理机构、处理结果、主要程序等作了基本规定，其内容相对原则和笼统，实践中高等学校学生申诉制度的具体实施程序和细节内容还有赖于各地方教育行政部门、高等学校自行制定和执行。总的来说，目前立法仅确认了中小学教师和学生的教育申诉权利，但该权利具体如何行使、如何保障，教育申诉制度如何运行等内容并不明确。