中小学校方责任保险制度的立法现状与优化完善

二、中小学校方责任保险制度的立法现状与优化完善

（一）中小学校方责任保险制度的立法进程

校方责任保险是建立和完善校园安全事故风险防控体系和风险管理机制的重要组成部分，是“国家为维护学生利益、建立健全我国教育行业风险管理服务体系而出台的一项重要的社会政策，也是我国探索学生利益保障走向市场化的一种有益尝试”。[40]校方责任险是指在学校组织的校内和校外相关教育教学活动中，由于学校的过错而导致注册学生的人身伤亡事故发生，依照相关法律法规应当由学校承担直接经济损失赔偿责任，保险公司依照约定赔付保险金的商业性保险。[41]

1.校方责任保险制度发端于学生伤害事故处理地方立法

我国校方责任保险的“地方立法”实践早于国家层面的“立法”实践，最初始于2000年10月8日中国保监会批准的“校（园）方责任保险条款”。2001年7月，《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》颁布实施。根据该条例第22条的规定，由上海市或者该市各区、县为单位，组织学校投保责任险。同年9月，上海市教育委员会发布了《关于贯彻执行〈上海市中小学校学生伤害事故处理条例〉的通知》，明确由上海市教委为该市中小学校统一投保校方责任险，用以解决学校责任引起的伤害事故的赔偿。实践中，由中国平安保险公司跟上海市人民政府合作设立学校责任保险，上海市教委统一为中小学校投保，由平安产险上海分公司承保。至此，开创了我国校方责任保险地方立法与区域实践探索的先河。

2.校方责任保险制度推进于学生伤害事故处理国家立法

为了合理预防和妥善处理学校伤害事故，教育部于2002年9月发布了《学生伤害事故处理办法》，该办法首次以部门规章的形式对校方责任险进行了立法规定。该办法第31条提出，对于有条件投保校方责任险的学校，根据保险法的规定进行投保是强制性的；对于无条件或者条件不充分的学校，教育行政部门可以根据实际情况，采取多种措施鼓励中小学参加校方责任保险。2006年6月，教育部等十部委联合发布了《中小学幼儿园安全管理办法》，该办法在第14条规定：“有条件的，学校举办者应当为学校购买责任保险。”以上立法内容将任意性规范和强制性规范相结合，可以窥见国家关于校方责任保险的立法意图，即国家层面立法的主要目的在于宏观引导，赋予地方政府对于校方责任保险的立法内容和立法形式等更多的自主选择权。2011年修订的《学生伤害事故处理办法》没有修改校方责任保险的规定，也进一步印证了以上观点。总的来说，以教育部部门规章形式颁布实施的《学生伤害事故处理办法》和《中小学幼儿园安全管理办法》，为各省市推进实施校方责任保险制度提供了国家层面的法律依据，为我国校方责任保险制度的广泛推广和发展奠定了立法基础。

3.校方责任保险制度发展于校园伤害事故风险管理机制专项规范文件

2008年4月，教育部、财政部、中国保险监督管理委员会联合发布了《关于推行校方责任保险完善校园伤害事故风险管理机制的通知》，首次以国家部委规范性文件的形式对我国校方责任保险的投保范围、责任范围、赔偿范围及经费保障等作了详细的规定。其一，我国校方责任保险的投保范围是国家或社会力量举办的全日制普通中小学校（含特殊教育学校）、中等职业学校。其二，校方责任保险的保险责任范围是因校方责任导致学生的人身伤害，依法应由校方承担的经济赔偿责任。其三，对于校方责任保险的经费保障，九年义务教育阶段学校投保校方责任保险所需费用，从学校公用经费中支出，每年每生不超过5元。其他学校投保校方责任保险的费用，由省、自治区、直辖市教育行政部门、财政部门和保险监管机构联合确定。其四，校方责任保险的责任限额由各地结合本地经济、社会发展实际情况自主制定。2017年4月，国务院办公厅发布了《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，该意见将校方责任保险制度纳入学校安全事故多元化风险分担机制之中，进一步明确了校方责任险的经费来源和出资主体。根据该意见，学校举办者应当为学校购买校方责任险，其中，义务教育阶段学校投保校方责任险所需经费从公用经费中列支，其他学校投保校方责任险的费用由各省（区、市）按照国家有关规定执行。

（二）中小学校方责任保险制度的发展成效

我国校方责任保险的发展至今，校方责任保险的投保地域基本覆盖全国，保险类型逐渐增多，保险范围逐渐扩大，保险经费来源和缴费主体逐渐明确，目前已基本形成校方责任保险“主险+附加险”和新兴学校责任保险相辅相成的综合性学校责任保险体系。

1.校方责任保险的保险范围逐步扩大

从中国保险监督管理委员会官网的备案记录来看，近年来备案的校方责任保险产品总量增多。一方面，现有38家财产保险公司备案校方责任保险，占总备案的财产保险公司的58.46%，近8年增加了11家，说明我国校方责任保险的经营主体正在逐渐增加。另一方面，截至2014年3月31日，已备案校方责任保险的总数为420个，其中附加险增加了225个，主险增加了126个。[42]

校方责任保险附加险产品种类的增加，扩大了校方责任保险的保险范围，缓解了最初校方责任保险的保险范围过窄的问题，如不能赔付在学校没有过错或者承担严格责任时的人身损害赔偿费用、不能赔付师生人身损害时的精神损害赔偿费用等。通过对中国保险行业协会官方网站中备案的校方责任保险及其附加险条款等进行整理，将不同保险公司的校方责任保险附加险条款的具体内容进行同类合并与系统分类，对于校方责任保险附加险条款，其中附加校方无过失责任保险条款、附加精神损害赔偿责任保险、附加注册学生第三者责任保险等较为常见。北京市、天津市、贵州省、青岛市等已相继发布规范性文件，明确在中小学校推广附加校方无过失责任保险。新兴学校责任保险主要有3个类别，分别是校园足球运动责任保险及其附加险条款、学生营养餐责任保险和学校食品卫生责任保险等。详见表7-4。

2.校方责任保险的保费标准趋于统一

校方责任保险的保费标准逐渐趋于统一。保费是被保险人依据保险费率在参加保险时向保险人交付的费用。由于《关于推行校方责任保险完善校园伤害事故风险管理机制的通知》对生均保费的额度进行了明确规定，要求各地方对于中小学校校方责任险的保费每年每生不得超过5元。该规定作为国家部委的规范性文件，其在全国范围都有适用效力。以该通知为依据，北京市规定2017—2018年度中小学、幼儿园校方责任保险保费5元/生，校方责任保险附加险5元/生，合计10元/生。天津市规定2018—2019年中小学、幼儿园、中等职业学校每生每年校方责任保险保费4元，其中校方责任保险主险3元，附加险1元，天津市普通高等院校、高等职业院校、独立学院每生每年校方责任保险保费6元，其中校方责任保险主险5元，附加险1元。青海省2017年校方责任保险及其附加险保费合计7元/生，保险金额每生每次80万元。贵州省2016—2017年高等学校、省属中等职业学校、厅属普通高中校方责任保险及附加无过失责任保险的缴费标准为每生每年10元，其中校方责任险5元，附加无过失责任保险5元。[44]

3.校方责任保险的经费来源逐渐明晰

在现行法律法规框架下，中小学幼儿园校方责任险的缴费主体是学校的举办者，学校性质不同则校方责任保险的经费来源也存在差异。一方面，公办中小学、幼儿园的举办者通常是学校所在区县的教育行政部门，故其缴费主体通常是区县教育行政部门。公办中小学、幼儿园的校方责任保险经费来源渠道主要有两种：一种是公办中小学校、幼儿园的校方责任保险所需经费从学校共用经费中列支，另一种是由学校所在区县的教育行政部门统一支付。另一方面，由社会力量举办的中小学校、幼儿园，其校方责任保险的缴费主体为学校的举办者，由学校举办者负责筹措和缴纳投保校方责任保险所需费用。

（三）中小学校方责任保险制度的不足

实践中，我国校方责任保险主要在立法和实施两个层面存在不足，立法层面主要针对购买校方责任保险的必要性问题，实施层面则是购买校方责任保险的具体操作问题。前者表现为校方责任保险立法规定的强制执行力和普遍约束力较弱，后者表现为校方责任保险的实施政策“区域差异”显著，受害人的第三方直接请求权难以有效落实等。

1.校方责任保险国家立法的普遍规范性不强

国家层面对于校方责任保险的立法规定主要以部门规章为主，其立法内容回答了“购买校方责任保险的必要性”这一问题。《学生伤害事故处理办法》和《中小学幼儿园安全管理办法》采取了“任意性规范和强制性规范相结合”的立法形式，将任意性规范作为强制性规范的必要条件，导致其强制执行力和普遍规范性较弱。

《中小学幼儿园安全管理办法》第14条第3款规定，“有条件的，学校举办者应当为学校购买责任保险”。对于本款规定，“有条件的”具有任意性规范属性，“应当”属于强制性规范范畴，前者是后者的必要条款。简言之，只要肯定了“有条件”，购买校方责任保险就是应当和必需的。根据这一立法逻辑，科学合理的界定“有条件”是明确购买校方责任保险的关键环节。一方面，界定是否“有条件”的主体通常是作为保费出资方的学校举办者。实践中，公办中小学校的举办者通常是地方教育行政部门或地方政府等行政机构。另一方面，界定是否“有条件”的标准通常有主观和客观两项因素，主观因素是学校举办者对于校方责任保险的重视程度，客观因素是学校所在地方的区域经济发展水平。实践中，这两项因素都具有很强的差异化趋势，导致不同举办者、不同地方的学校购买校方责任保险的情况存在较大差异。

2.校方责任保险的区域执行政策差异显著

由于国家层面校方责任保险立法普遍规范性不足，使得校方责任保险制度的推广和实施更多地依赖于地方政府和地方教育行政部门的区域性政策，进而产生校方责任保险在执行和实施层面具有明显的“区域差异”，主要体现为校方责任保险的保险金额省域差距明显，投保类型县域和校际差异突出。目前，校方责任保险的购买方式主要是以省市、区县等为单位，采取招标的方式选择保险公司进行投保，不同省市、同一省市的不同区县购买校方责任保险及其附加险的内容、保险金额等会存在一定的省域差异或县域差异。为了相对清晰地了解校方责任保险及其保险金额的区域发展情况，笔者通过检索校方责任保险纠纷诉讼判例，对2018年发布的部分案例的裁判文书中载明的校方责任保险及其保险金额的情况进行了整理分析。详见表7-5。

一方面，校方责任保险的保险金额存在明显的省域差异。河北省、湖北省校方责任保险的保险金额普遍高于安徽省、河南省，其中，河北省部分地区校方责任保险的保险金额可每校每次事故1200万。另一方面，校方责任保险及其附加险的投保类型县域差异显著，大部分地区采取了“校方责任保险+附加险”的综合投保形式。在投保的校方责任保险附加险的投保类型中，附加校方无过失责任保险、附加精神损害赔偿责任保险和附加注册学生第三者责任保险较为常见。此外，校方责任保险的保险金额中对医疗费的赔付限额县域差异较大。医疗费是指受害人遭受人身损害之后为使身体恢复健康而接受医学治疗以及后续的康复治疗过程中所必需支出的合理费用。根据《侵权责任法》第16条和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第17条的规定，一般性（非致残、死亡）人身伤害案件的损害赔偿费用主要包括医疗费、护理费、交通费、误工费、住院伙食补助费和必要的营养费等。通常情况下，医疗费在这些赔偿费用中所占比重较大，校方责任保险的保险金额中对于医疗费赔付金额的限制，往往会直接影响学校伤害事故中受伤害的学生能否实际获得与其受到损害相应的等额、全面赔偿，进而影响校方责任保险及其附加险的实际保险效用。

3.校方责任保险理赔中第三人直接请求权难以有效落实

保险理赔是指保险人处理有关保险索赔责任的程序和具体实现经济补偿的工作，是保险人履行保险合同义务的一个关键环节。[46]在校方责任保险理赔过程中，校方责任保险能够及时、高效和充分地理赔，不仅有利于保险人良好商业声誉的形成和维护，还有利于减轻和分担学校致人损害所应当承担的赔偿责任，通过转移侵权责任赔付主体以维护学校正常的教育教学秩序。更重要的是，校方责任保险的有效理赔，关系到作为受害人的学生所遭受的人身损害及由此产生的财产损失能够得到及时、足额的“填补”与救济，这也是责任保险制度越来越突出的基本功能。

“责任保险‘填补损害’的功能，从填补被保险人因赔偿受害人导致的损害，逐渐转移至填补保险合同第三人的损害。这种理念变迁和发展趋势可以说是责任保险领域最大的变化。”[47]虽然责任保险的价值关注已经逐渐向填补第三人所受损害转移，但立法往往具有一定的“滞后性”，我国责任保险立法虽然涉及了第三人的直接请求权，但主要是原则性和抽象性的规定，其具体行使仍然存在操作障碍。根据我国《保险法》第65条前两款 [48]之规定，受害人作为责任保险的第三人，其直接请求权的行使是“依附式”和“附条件”的。

一方面，“依附式”是指责任保险中第三人直接请求权的实现依赖于保险人的直接赔偿行为。其一，对于被保险人对第三人造成的损害，保险人有权自主选择是否直接向受害第三者赔偿保险金，保险公司既可以选择直接向第三人赔偿，也可以选择不赔。其二，在被保险人对第三者应负的赔偿责任确定，且被保险人明确提出由保险人直接向第三人进行赔付的请求时，保险人应当直接向受害第三人赔付赔偿金。此种情况下保险人具有向第三人直接赔付的法定义务。另一方面，“附条件”是指责任保险中第三人直接请求权的实现受制于法律规定的两个条件：一是被保险人的赔偿责任是“确定”的，这里的“确定”包括责任划分的确定和赔偿金额的确定两方面；二是“被保险人怠于请求”，而实践中如何界定“被保险人怠于请求”的标准仍不够明确，导致第三人直接请求权的行使障碍重重，不利于受害第三人及时获得足额救济。

在校方责任保险理赔过程中，受害学生的第三人直接请求权同样是“附条件”的。一方面，学校赔偿责任的“确定”是受害学生行使直接请求权的前提条件。实践中对于“确定”赔偿责任的主体，往往是需要人民调解机构、教育行政部门、仲裁机构或法院等经过调解、裁定或判决程序后予以确定，而等待“确定”赔偿责任期间会进一步消耗已经遭受人身伤害的学生及其监护人的时间和精力，无形中增加了校方责任保险受害第三人的既有损失。另一方面，即使学校作为被保险人的赔偿责任已经确定，学校“怠于请求”是受害学生行使第三人直接请求权的另一个必要条件。而如何界定学校“怠于请求”也没有明确标准，难以操作。如果受害学生及其监护人不能证明学校“怠于请求”保险人赔付，保险公司就可以拒绝直接向受害学生赔付赔偿金。

（四）中小学校方责任保险制度的优化与完善

我国中小学校方责任保险发展至今，立法的内容和形式逐渐优化和完善，在妥善处理校园安全事故，构建多元化的学校安全事故侵权赔偿风险分散和责任分担机制起到了积极作用。但在实践操作过程中，也出现了制度性障碍和不足，使其分散和化解学校侵权责任风险的功能未能充分发挥。因此，应当在立足于我国责任保险法治基础和发展现实的基础上，探寻优化校方责任保险制度的新途径和新方法。中小学校方责任保险制度的优化与完善，可以从远期愿景和近期对策两个层面分析。远期愿景层面，通过在立法层面探索构建中小学校方强制责任保险制度，并以该制度为基础明晰校方责任保险第三人直接请求权的实施条件与内容，赋予学校安全事故中受害学生及其监护人实质上的、可操作的、无附加条件的第三人直接请求权。近期对策层面，主要从中小学校、保险公司和教育行政管理机构等相关主体角度，提出进一步推动和完善校方责任保险的对策和措施。

1.探索构建中小学校方强制责任保险法律制度

在国家层面出台关于学校责任保险的执行主体和协助方职责与责任范围等的专项法律规范，通过构建中小学校校方强制责任保险制度，明确界定和细化相关主体在学校安全风险管理中的角色和责任，明确相关主体在学校责任保险制度中的法律地位及相应的权利义务，充分结合法律强制和行政规范手段，调动各方主体参与学校安全综合治理的积极性，规范其推动学校责任保险制度实施的法律行为，实现“政府—社会—学校—保险公司”共同协作的格局。

2.畅通第三人直接请求权的行使渠道

由于我国现行《保险法》中确定的第三人直接请求权是“确定了具有担保属性并受保险契约约束的直接请求权，必须以侵权责任的存在为前提和基础，没有过多考虑以保护受害人的权益为目的的强制责任保险要求”。[49]因此，有必要通过构建中小学校方强制责任保险法律制度，进一步明确第三人直接请求权的具体内容和权利行使方式，这是实现学校责任保险立法目标的制度基础。学校强制责任保险中的受害人第三方直接请求权，是指在学校强制责任保险中，基于保险人和被保险人之间的责任保险合同的约定，一旦发生学生伤害事故造成人身和财产损失的，当被保险人不能行使或怠于行使损害赔偿时，受害第三人即可基于法律的规定或合同的约定直接向保险人请求赔偿的权利。受害人的第三方直接请求权的内容是所有属于责任保险标的或者保险人保险责任范围中的所有选项，包括财产损失、人身伤害赔偿和诉讼费等其他损失。受害人的第三方直接请求权行使方式包括直接进行事故报告、直接请求伤害赔偿、直接提起诉讼等途径。[50]

3.理顺学校责任保险的运行机制

中小学校应当定期梳理和综合学校安全管理中的“风险点”，对学校存在的不安全因素及时整改，从根本上减少学校安全事故的发生以及校方责任保险的出险与理赔。教育行政部门应当进一步理顺校方责任保险的保费出资模式，对于保费收入较低、教育条件较差的地区，应当给予经费与政策上的支持与引导，进一步扩大校方责任保险的覆盖范围，提高校方责任保鲜的运行实效。对于保险公司而言，一是要不断创新和丰富学校责任保险产品种类，提高责任保险覆盖范围，满足不同区域学校差异化的保险产品需要，在拓宽服务内容的基础上刺激有效购买需求。二是要不断提高学校责任保险经纪人的专业素质和职业能力，优化学校责任保险的服务质量。三是明确学校责任保险投保、出现、理赔等各个环节的时效标准。如探索对部分短期理赔案件的自动处理和审批，提高理赔时效；积极实现集中转账支付或第三方、网银支付方式等理赔方式，提高理赔效率。四是改进虚报机制，根据学校的索赔记录确定续期保费，对出现次数少、赔付金额小的学校给予次年保费优惠的激励政策。[51]