校园安全事故公益救助基金制度的探索
国务院办公厅于2017年发布的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》中提出，鼓励各种社会组织设立学校安全风险基金或者学生救助基金，健全学生意外伤害救助机制。所谓学校安全事故公益救助基金，是指“专项用于救济或赔偿学校安全事故侵权事件的受害人人身、财产损失的基金”。[52]结合当前的地方实践探索和理论探讨，笔者认为，我国中小学校园安全事故公益救助基金主要可以分为中小学学生伤害事故专项资金和学校安全事故社会救助基金两种形式。
（一）中小学学生伤害事故专项资金的区域实践
关于中小学学生伤害事故专项资金运行管理的地方实践，我国杭州市和上海市浦东新区分别于2003年、2013年出台了地方性规范文件，对本地区中小学学生伤害事故专项资金的管理实施进行了规定。根据《杭州市教育局直属学校学生伤害事故专项资金使用暂行管理办法》（以下简称杭州市文件）和上海市《浦东新区中小学校学生伤害事故专项资金管理实施细则》（以下简称浦东新区文件）的规定，笔者分别从学生伤害事故专项资金的资金来源、资金使用条件、资金支出项目、资金具体金额和申请程序五个方面，对学生伤害事故专项资金的运行管理体制进行梳理与比较。
第一，学生伤害事故专项资金的资金来源以财政拨付资金为主，其他资金为辅。其中，浦东新区学生伤害事故专项资金的财政拨付资金纳入教育经费预算，其他资金是学校自行筹集的学生伤害事故资金，该部分资金由学校实行专款管理，区教育局负责监管。杭州市学生伤害专项资金的财政拨付资金由市教育局提出意见后，经市财政局审核后拨付，使用后的缺口，由市财政局在第二年预算中补足。
第二，学生伤害事故专项资金的使用条件在于，申请专项资金的学生伤害事故必须是在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故，并且学校的赔偿费用已经明确后，方可由学校向相关机构提出申请。在这里，“学校的赔偿费用已经明确”是学校申请专项资金的前提条件，其认定标准具有地方差异。浦东新区文件的规定是“得到保险公司确认校方责任，并明确赔偿费用”，杭州市文件对此则没有明确规定。
第三，学生伤害事故专项资金的支出项目包括差额补足（差额补缺）和其他支出两大类。差额补足（差额补缺）是指在学生伤害事故处理过程中，用于弥补校方责任险的赔偿与依法实际处理之间的差额部分；其他项目支出是指涉及处理学生伤害事故必须开支的经费，如司法处理过程中涉及的应由学校支出的诉讼费等。实践中，差额补足（差额补缺）项目的实际支出金额会小于校方责任险的赔偿与依法实际处理之间的差额。
第四，学生伤害事故专项资金具体金额地区差异显著。浦东新区文件规定专项资金中的行政拨款金额为2000万元，杭州市文件规定专项资金中行政拨款的金额为100万元。这里需要注意的是，杭州文件的发布时间早于浦东新区文件整整十年。不同历史阶段社会经济发展水平的不同，是确定学生伤害事故专项资金金额的重要经济背景和社会基础。因此，杭州文件中专项资金的金额必然会远远少于浦东新区文件中的金额。
第五，学生伤害事故专项资金的申请主体和款项接受主体都是学校，审定机构为学生伤害事故专项资金专门管理机构，或者由教育行政部门和财政管理部门进行审定。
（二）学校安全事故社会救助基金制度的理论探讨
学校安全事故社会救助基金的性质是作为学校安全事故侵权责任制度、学校责任保险制度的重要补充。同时，社会公益救助基金在本质上属于典型的公法救济，基金与民事诉讼等救济途径的平衡原则和思路也需要进一步细化。[53]
研究者根据《社会救助暂行办法》及相关法律法规的规定，对构建学校安全事故社会救助基金制度进行了理论探讨，对学校安全事故社会救助基金的适用条件、救助内容、资金来源、管理机构和申请主体等作了较为详细的分析论述。[54]第一，学校安全事故社会救助基金的适用条件严苛具体。只有在学校安全事故的侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏赔偿能力、损害是由意外事件所致等情形下，致使对受害学生赔偿不能、赔偿不足，并且受害学生无力自救或者自救后生活困难的，受害学生才可以申请学校安全事故社会救助基金，对自己所受损失进行救济。第二，学校安全事故社会救助基金的救助内容仅限于受害学生遭受的人身伤害，不包括财产损失和精神损害。第三，学校安全事故社会救助基金的资金来源主要有四个方面，具体包括财政拨款、社会筹集款项、救助基金的孳息和投资运行收入、救助基金管理机构依法向学校安全事故侵权赔偿责任人追偿的资金。第四，学校安全事故社会救助基金的管理机构是各地教育行政部门，其申请主体即学校安全事故社会救助基金的请求权人是受害学生及其法定代理人，特殊情况下还可以是受害学生的近亲属，受害学生的父母所在单位，受害者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门，受害学生就读的学校，对受害学生进行积极救治的由财政拨款的医疗机构。
[1]. 康宝奇、杜豫苏：《当前中国多元化纠纷解决机制的冷与热》，载《人民司法》2008年第1期。
[2]. 周刘波：《教育纠纷的多元化解决机制构建问题研究》，载《现代中小学教育》2015年第6期。
[3]. 孙彩虹：《社会转型期我国民事纠纷解决机制研究》，中国政法大学出版社2016年版，第81页。
[4]. 李晓燕主编：《学生权利和义务问题研究》，华中师范大学出版社2008年版，第245页。
[5]. 方益权、尹晓敏等：《中国学校安全立法研究》，中国社会科学出版社2013年版，第316页。
[6]. 余雅风编：《学生权利概论》，北京师范大学出版社2009年版，第342-343页。
[7]. 范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第10页。
[8]. 苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版，第29页。
[9]. 范愉主编：《ADR原理与实务》，厦门大学出版社2002年版，第7-8页。
[10]. 李祥：《试论中小学校内纠纷解决机制的依法构建》，载《现代中小学教育》2014年第5期。
[11]. 许江晖：《“无救济则无权利”中小学学生申诉制度探索》，载《上海教育》2016年第4期。
[12]. 杨瑜：《完善教育纠纷的人民调解员队伍建设》，载《智富时代》2016年第4期。
[13]. 详见《广东省教育厅学生伤害事故处理办法实施细则》。
[14]. 《我市成立学生伤害事故调解委员会》，资料来源于搜狐新闻网，最后访问时间2019年1月2日。
[15]. ［德］沃尔夫冈·布列钦卡：《教育科学的基本概念分析、批判和建议》，胡劲松译，华东师范大学出版社2003年版，第11页。
[16]. 吕芳、王航英：《学生伤害索赔技巧和赔偿计算标准》，法律出版社2015年版，第51页。
[17]. 范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第168-169页。
[18]. 相应的文件分别为：《江苏省中小学依法治校示范校评估指标体系》《四川省中小学校依法治校示范学校评估指标体系》《成都市中小学校依法治校评价指标体系》《上海市中小学校依法治校创建指标体系》《天津市中小学依法治校示范校标准》。
[19]. 徐昕：《论私力救济》，中国政法大学出版社2005年版，第102页。
[20]. 阮李全：《中小学教育纠纷解决机制探析》，载《教学与管理》2008年第11期。
[21]. 孙彩虹：《社会转型期我国民事纠纷解决机制研究》，中国政法大学出版社2016年版，第100页。
[22]. ［美］埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方、高鸿钧译，清华大学出版社2002年版，第132页。
[23]. ［美］唐·布莱克：《社会学视野中的司法》，郭星华等译，法律出版社2002年版，第81-82页。
[24]. 李祥：《试论中小学校内纠纷解决机制的依法构建》，载《现代中小学教育》2014年第5期。
[25]. 常怡主编：《中国调解制度》，法律出版社2013年版，第57-58页。
[26]. 方益权、尹晓敏：《中国学校安全立法研究》，中国社会科学出版社2013年版，第316页。
[27]. 司法实践中，根据受伤学生是否具备民事行为能力以及具备民事行为能力的程度不同，法院审理中小学、幼儿园学生伤害事故纠纷案件所引用和依据的规范性法律文件主要分为《学生伤害事故处理办法》、《侵权责任法》第38条、《侵权责任法》第39条、《侵权责任法》第40条。一般情况下，以上条款在一个裁判文书中不同时适用。
[28]. 由于法院司法实践中只能适用已经生效实施的法律法规作为裁判依据，而《侵权责任法》于2010年的7月1日生效实施，受法律法规生效时间的限制，2010年法院裁判文书中引用《侵权责任法》的案例数量较少甚至数量为零。
[29]. 13个省市包括：天津市、武汉市、黑龙江省、云南省、辽宁省、宁波市、大连市、邢台市、呼和浩特市、邯郸市、东营市、威海市、四川省。
[30]. 8个省市包括：天津市、武汉市、黑龙江省、辽宁省、宁波市、邢台市、呼和浩特市、邯郸市。
[31]. 杨瑜：《教育纠纷的人民调解路径分析》，沈阳师范大学2016年硕士学位论文。
[32]. 窦玉前、郭丹：《学生伤害事故赔偿行政调解制度存在的问题及对策建议》，载《教育探索》2014年第12期。
[33]. 邓刚宏：《行政调解制度研究》，中国政法大学出版社2017年版，第96页。
[34]. 常怡主编：《中国调解制度》，法律出版社2013年版，第57-58页。
[35]. 史长青：《现代调解制度：法制与自治》，上海三联书店2015年版，第3页。
[36]. 郝淑华、赵世谦：《教育行政调解的功能优势与制度完善》，载《教学与管理》2016年第9期。
[37]. 王泽鉴：《损害赔偿》，北京大学出版社2017年版，第13页。
[38]. 杨帆：《风险社会视域中侵权损害赔偿与责任保险的互动机制》，中国社会科学出版社2016年版，第11页。
[39]. 李敏：《赔偿基金在大规模侵权损害救济中的定位与制度构想》，载《西北大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4期。
[40]. 牟永福：《全日制中小学校方责任保险的制度设计及其存在的问题》，载《教育学术月刊》2010年第2期。
[41]. 任洁、俞群俊、杨国华：《中小学学生校方责任保险经营管理实证分析》，载《保险职业学院学报》2018年第1期。
[42]. 唐金成、林媚远：《平安中国视角的校方责任保险发展研究》，载《西南金融》2018年第6期。
[43]. 不同保险公司在是否承保校方责任险等相关保险、承保哪些校方责任保险附加险条款等方面均存在差异，本表中的保险条款是将中国保险行业协会网站财产险产品信息库中列明的全部校方责任保险附加险和新兴学校责任保险进行汇总整理所得，并未区分不同保险公司的具体承保情况。
[44]. 以上数据来源分别为以下文件：《北京市教育委员会关于做好2017—2018学年度校方责任保险及附加无过失责任保险工作的通知》（京教函〔2017〕465号）、《天津市教育委员会关于做好天津市2018—2019学年度校方责任保险工作的通知》（津教委办〔2018〕80号）、《青海省教育行业校（园）方责任保险工作管理办法》、《贵州省教育厅、中国保险监督管理委员会贵州监管局关于完善校方责任保险推行校方责任险附加无过失责任保险工作的通知》（黔教安稳发〔2016〕214号）。
[45]. 表中相关数据整理截止日期为2018年11月1日。
[46]. 孙积禄：《保险法》，高等教育出版社2008年版，第94页。
[47]. 刘宗荣：《保险法》，台湾三民书局1995年版，第35页。
[48]. 《中华人民共和国保险法》第65条前两款规定为：保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。责任保险的被保险人给第三者造成损害，被保险人对第三者应负的赔偿责任确定的，根据被保险人的请求，保险人应当直接向该第三者赔偿保险金。被保险人怠于请求的，第三者有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金。
[49]. 陈亚芹：《论责任保险第三人直接请求权的立法模式——对直接请求权理论基础的新解读》，载《保险研究》2011年第1期。
[50]. 杨定玉：《中小学强制责任保险制度研究》，西南交通大学出版社2017年版，第176-177页。
[51]. 任洁、俞群俊、杨国华：《中小学学生校方责任保险经营管理实证分析》，载《保险职业学院学报》2018年第1期。
[52]. 杨帆：《风险社会视域中侵权损害赔偿与责任保险的互动机制》，中国社会科学出版社2016年版，第14页。
[53]. 张新宝、岳业鹏：《大规模侵权损害赔偿基金：基本原理与制度构建》，载《法律科学》2012年第1期。
[54]. 方益权、廖钰：《论学校安全事故社会救助基金制度的构建》，载《温州大学学报（社会科学版）》2015年第11期。