案例三 基本养老保险缴费年限不等于视同医疗保险缴费年限
案情简介
程某于1958年5月26日出生，2003年12月至2008年10月以城镇自由职业者身份缴纳医疗保险，2008年11月至2015年11月先后由某市甲区劳动保障管理中心、某市乙区公益服务社缴纳医疗保险，2015年12月至2018年5月先后以城镇自由职业者、在领失业待遇人员身份缴纳医疗保险。2018年5月2日，程某申请领取基本养老金。2018年5月7日，某市社保局作出《某市城镇职工基本医疗保险缴费年限认定核定表》，记载程某计算缴费年限起始年月为1988年1月，个人开始缴纳年月为1988年1月，申办年月和缴费截止年月为2018年5月，实际缴纳养老保险年限为30年5个月。
案件历程
（一）社会保险经办机构：应当补缴基本医疗保险费
2018年5月7日，市社保局作出相关认定，程某当日补缴了退休人员一次性医疗保险费35721元。
程某对市社保局作出的《某市城镇职工基本医疗保险缴费年限认定核定表》不服，遂提起行政诉讼。
（二）一审法院：基本医疗保险缴费年限认定正确
一审法院认为，某市社保局作为社会保险经办机构，在其管辖范围内具有对基本养老保险参保人员的退休及待遇作出审核的主体资格和法定职权。《社会保险法》第二十七条规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。”《某经济区职工基本医疗保险暂行办法》（本案以下简称《暂行办法》）第三十二条规定：“在统筹地区规定用人单位及职工应参加职工基本医疗保险的时间之前，职工在国有企业、县级以上集体企业、机关事业单位工作期间，依照国家和自治区规定可计算的连续工龄或工作年限视同缴费年限。”程某实际缴纳年限是从2003年12月至2018年5月，其未能提供证据证实其在1988年1月至2003年11月期间系在国有企业、县级以上集体企业、机关事业单位工作，因此，不符合《暂行办法》第三十二条规定的可计算的连续工龄或者工作年限视同缴费年限，程某要求市社保局重新审核其视同缴费年限累计16年的诉讼请求没有事实和法律依据。
《暂行办法》第三十一条第二项规定：“（二）具有国家规定计算连续工龄或者工作年限、参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄退出工作岗位时基本医疗保险视同缴费年限和实际缴费年限累计满25年（其中实际缴费年限须满5年以上）的，用人单位和个人不再缴纳基本医疗保险费，按照规定享受退休人员基本医疗保险待遇。”《暂行办法》第四十八条规定：“累计缴纳基本医疗保险费年限不满25年的退休人员（包括未参加基本医疗保险的退休人员），由用人单位缴纳的部分，应当由用人单位一次性补缴不足缴费年限的基本医疗保险费；不足实际缴费年限应由个人缴费的部分由用人单位按规定代扣一次性补缴。以个人身份参保的，由个人一次性补缴不足缴费年限时段的基本医疗保险费。”程某在2018年5月退休时，实际缴纳了城镇职工医疗保险费14年6个月，属于《暂行办法》第四十八条规定的“累计缴纳基本医疗保险费年限不满25年的退休人员”，且其以城镇自由职业者身份缴纳城镇职工基本医疗保险费。因此，在其申请以灵活就业人员一次性缴纳不足年限城镇职工医疗保险费，享受城镇职工医疗保险退休待遇的情况下，市社保局作出被诉《某市城镇职工基本医疗保险缴费年限认定核定表》，认定程某一次性补缴基本医疗保险费10年6个月事实清楚，证据充分，程某要求撤销该核定表，法院不予支持。
《暂行办法》第五十八条规定：“已按有关规定缴纳或者补缴的基本医疗保险费不予退还。”程某已按规定补缴了退休一次性缴费35721元，故其要求退还该款的诉讼请求，一审法院不予支持。
程某上诉称，1.请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销《某市城镇职工基本医疗保险缴费年限认定核定表》，由市社保局重新审核程某视同缴费年限累计16年，享受退休人员基本医疗保险待遇；2.改判退还程某退休一次性补缴不足年限城镇职工基本医疗保险费35721元。
（三）二审法院：基本养老保险缴费年限不等同于基本医疗保险缴费年限
二审法院认为，程某缴纳基本养老保险的起始年月是1988年1月，缴费年限是30年5个月，退休即可享受基本养老保险待遇。程某缴纳医疗保险的起始年月是2003年12月，截至退休时共缴纳了14年6个月的基本医疗保险，两者的缴费起始年月与缴费年限并不相同。且基本养老保险与基本医疗保险不是同一种险种，不是同一概念。《社会保险法》第二十七条已经明确规定享受退休基本医疗待遇的条件是参加职工基本医疗保险的个人达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限，而并非缴纳基本养老保险年限。程某将其在1988年1月至2003年11月缴纳基本养老保险缴费的年限视同基本医疗保险缴费的年限不符合相关法律规定。本案中，程某未能提供证据证实其在1988年1月至2003年11月期间系在国有企业、县级以上集体企业、机关事业单位工作的证据及用工性质的证据，亦未能提供国家和自治区规定可计算的连续工龄或者工作年限视同缴费年限的相关规定作为认定的法律依据。一审法院据此认定程某不存在认定医疗保险视同缴费年限的法定情形，适用法律并无不当，其上诉意见本院不予采纳。
程某在2018年5月退休时，实际缴纳了城镇职工医疗保险费14年6个月，属累计缴纳基本医疗保险费年限不满25年的退休人员，且其系以城镇自由职业者身份缴纳城镇职工基本医疗保险费。市社保局在程某申请以灵活就业人员一次性缴纳不足年限城镇职工医疗保险费，享受城镇职工医疗保险退休待遇时，根据《暂行办法》第四十八条规定，市社保局要求程某补缴基本医疗保险费10年6个月事实清楚，证据充分。根据《暂行办法》第五十八条的规定，程某已按规定补缴了退休一次性缴费35721元，市社保局不予退还缴费符合法律规定。
（四）再审法院：缴纳了基本养老保险并不能视为缴纳了基本医疗保险
再审法院认为，第一，关于程某在1988年1月至2003年11月期间是否能够视同缴费年限。每一位职工在国有企业、县级以上集体企业、机关事业单位工作期间都会有一份人事档案材料，材料中包括招工进入企业、单位的时间，在企业、单位工作的情况，离开企业、单位的时间等。人事档案是确定职工身份的基本证明材料。本案中，程某主张其于1982年12月开始在司法机关工作，后脱离司法机关从事法律服务的自由职业。程某认为1988年1月至2003年11月期间其在司法机关工作，应视同缴费年限，但是程某却未能提供该期间其在司法机关工作的人事档案材料等证据，无法证明该时期其在司法机关的用工性质，无法认定1988年1月至2003年11月期间可视同缴费年限。一、二审法院认定程某1988年1月至2003年11月期间不存在医疗保险视同缴费年限的法定情形，有事实和法律依据，并无不当。第二，根据查明的事实，程某基本养老保险的缴费年限30年5个月均是由其个人缴纳，30年5个月的期间中并无视同缴费年限，这亦说明程某主张其在司法机关工作期间应视同缴费年限没有事实和法律依据。且基本养老保险与基本医疗保险不是同一种险种，不是同一概念，程某足额缴纳基本养老保险，享受养老保险待遇，缴纳了基本养老保险并不能视为缴纳了基本医疗保险，并由此享受基本医疗保险待遇。[4]
评析与思考
这是三起退休人员因医疗保险缴费没有达到最低缴费年限引起的医疗保险待遇行政争议案件，案件涉及医疗保险视同缴费年限的认定和性质判断。
一、医疗保险视同缴费年限的认定
缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限。医疗保险视同缴费年限，国家没有统一的规定。实务中，医疗保险视同缴费年限的认定规则，一般参照养老保险视同缴费年限的相关规定办理。实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限，视同缴费年限可以与实际缴费年限合并计算发放基本养老保险金。在实行企业和职工个人共同缴纳基本养老保险费制度之前，固定职工按国家规定计算为连续工龄的时间，都可以“视同缴费年限”，并且可以与实际“缴费年限”合并计发养老保险金。另外，机关事业单位正式职工调入企业后，应参加企业职工基本养老保险，其原有的工作年限视同缴费年限；复员退伍军人、城镇下乡知识青年被招为合同制工人，且参加了基本养老保险的，其军龄及下乡期间按国家规定计算为连续工龄的年限，也可视同缴费年限。因此，在国家没有具体规定医疗保险视同缴费年限之前，应当参照养老保险视同缴费年限的规定认定医疗保险视同的缴费年限。
二、医疗保险缴费年限、视同缴费年限与养老保险缴费年限的衔接
《社会保险法》第二十七条规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。”《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第七条规定：“社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。参加职工基本医疗保险的个人，基本医疗保险关系转移接续时，基本医疗保险缴费年限累计计算。”由以上规定可知，退休后享受基本医疗保险待遇的条件：一是参加过职工基本医疗保险，二是达到国家规定的缴费年限。一般认为，劳动者达到退休条件（达到退休年龄和养老保险缴费满15年）后，享受医疗保险待遇还要符合医疗保险最低缴费年限的要求：男性参保人员累计缴费年限应当不少于25年，女性参保人员累计缴费年限应当不少于20年。具体有以下五种情形：
（一）医疗保险费缴纳年限满足最低缴费年限的要求
劳动者符合退休条件时，医疗保险的实际缴费年限已经达到了医疗保险最低缴费年限的要求。
（二）医疗保险缴费年限不足最低年限，劳动者一次性补缴至医疗保险最低年限
劳动者符合退休条件时，医疗保险的实际缴费年限不足医疗保险的最低缴费年限，又没有医疗保险的视同缴费年限，那么劳动者要享受医疗保险待遇，就应当一次性补缴至医疗保险的最低缴费年限。
案例一中的娄某就属于该种情况。案例一中的《某市职工基本医疗保险规定》第八条第一款规定：“男性参保人员累计缴费年限应当不少于25年，女性参保人员累计缴费年限应当不少于20年。达到或超过最低缴费年限的参保人员退休后，不再缴纳基本医疗保险费。”娄某于2004年1月首次参加职工医疗保险，达到退休年龄时前后累计缴费共10年6个月，实际缴费年限少于25年。根据上述规定，在其自1987年至1992年在某市某建筑工程有限公司工作和1993年至1999年在某市某预制构件厂工作的工作经历不能视同缴费年限的情况下，需要一次性补缴未达最低缴费年限的差额部分，才能享受退休人员医疗保险待遇。在整个案件过程中，从社会保险行政部门到某市政府、一审、二审、再审，都没有认定娄某1987年至2004年的医疗保险视同缴费年限，但对于没有认定视同医疗保险缴费年限的原因都语焉不详。《某市关于职工医疗保险费缴纳等有关问题的通知》第三条规定：“自1999年5月起连续缴纳医疗保险费或虽未连续缴纳但补齐所欠缴医疗保险费的，其1999年5月以前符合国家规定的工龄视同医疗保险缴费年限，与实际缴费（含补缴）年限合并计算。视同缴费年限的工龄以档案原始记载为准，并需提供劳动、人事部门办理招用工手续的原件、复印件。”由于娄某的档案中没有劳动部门正式招工的档案记载，且无法提供劳动、人事部门办理招用工手续的原件、复印件，其在村办企业的工作经历不能被认定为视同缴费年限的工龄。根据目前的医疗保险政策，享受退休人员医疗保险待遇需要一次性补缴未达最低缴费年限的差额部分。
（三）医疗保险缴费年限不足最低缴费年限，但连同养老保险缴费年限达到了医疗保险最低缴费年限
劳动者符合退休条件时，尽管医疗保险的实际缴费年限不足医疗保险的最低缴费年限，但连同养老保险缴费年限达到了医疗保险最低缴费年限，此时的养老保险实际缴费年限可以视同医疗保险缴费年限。需要指出的是，养老保险实际缴费年限视同医疗保险缴费年限应有一定的条件，那就是实际缴纳的养老保险费的年限应当符合连续工龄的相关规定。笔者认为，在统筹地区规定实施基本医疗保险制度时间之前，劳动者在国有企业、县级以上集体企业、机关事业单位工作期间，依照国家规定可计算的连续工龄或工作年限才可以视同医疗保险缴费年限。
（四）医疗保险缴费年限不足最低缴费年限，但连同视同缴费年限（符合缴纳养老保险费但没有缴纳养老保险费的年限）达到了医疗保险最低缴费年限
劳动者符合退休条件时，尽管医疗保险的实际缴费年限不足医疗保险的最低缴费年限，但连同视同缴费年限达到了医疗保险最低缴费年限。这里的视同缴费年限为劳动者符合缴纳养老保险费条件但没有缴纳养老保险费的年限，如劳动者有劳动、人事部门的招用手续，由于劳动者个人原因或用人单位的原因没有缴纳养老保险费，或者劳动者在达到退休年龄时养老保险费已经达到了养老保险15年的最低缴费年限，劳动者可以补交养老保险费但没有补缴的情形。
（五）医疗保险缴费年限不足最低缴费年限，但连同视同缴纳养老保险费的年限达到了医疗保险最低缴费年限
劳动者符合退休条件时，尽管医疗保险的实际缴费年限不足医疗保险的最低缴费年限，但连同视同缴纳养老保险费的年限达到了医疗保险最低缴费年限。这里的视同缴费年限与视同养老保险的缴费年限一致。如原企业固定工、符合转招为合同制工人的计划内临时工、机关事业单位编制内职工的连续工龄和军龄等，都可以视同为养老保险的缴费年限。
三、退休人员享受基本医疗保险待遇，医疗保险实际缴费年限在累计缴费年限中的比重考量
城镇职工基本医疗保险实施之初，退休人员享受基本医疗保险待遇是没有累计缴费年限限定的，但随着时间的推移和医疗保险制度改革的不断完善，各地出台了退休人员享受基本医疗保险待遇累计缴费年限的限定：有的是男25年，女20年；有的是男30年，女25年。其中，对实际缴费年限的限定不一，如案例二中的江西省南昌市规定，退休人员享受基本医疗保险待遇，只要参加过基本医疗保险就达到了实际缴费年限的规定；又如案例三中的规定，退休人员享受基本医疗保险待遇，实际缴费年限最低应为5年。在医疗保险行政争议中，涉及实际缴费年限的案件占了相当大的比重，本专题中的案例二就属于这种类型。
按照《社会保险法》第二十七条的规定，退休人员享受基本医疗保险待遇，不仅有累计缴费年限的限定，还有参加基本医疗保险的要求，应该说这对防范医疗保险基金风险起到了很好的稳定作用。案例二中的郑某尽管有25年可视同医疗保险的缴费年限，但其自2018年3月23日以灵活就业人员身份补缴1996年5月至2017年7月的养老保险费时，却没有补缴基本医疗保险，从而不符合《某市城镇职工基本医疗保险管理办法》中“之前从未办理过城镇职工基本医疗保险参保登记并缴费的”规定。《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第七条第一款规定：“社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。”这表明，人力资源和社会保障部只是授权了退休人员享受基本医疗保险待遇最低缴费年限，但没有授权实际缴费年限，这就需要各地在制定退休人员享受基本医疗保险待遇实际缴费年限时有一个尺度的考量。《社会保险法》于2011年7月1日起实施，当时对退休人员享受基本医疗保险待遇的条件只是要求“参加”，并没有实际缴费年限的具体要求，各地在具体实施过程中，为了扩大基本医疗保险的覆盖面，避免个别用人单位和个人投机参保，结合本地实际规定了5年、10年、15年的实际缴费年限。笔者认为，这个实际缴费年限不宜规定过长，既应随着《社会保险法》的实施而有所调整，也应根据特殊群体而有所区别。
[1] 案例取自陕西省汉中市中级人民法院（2020）陕07民终1032号民事判决书。
[2] 案例取自山东省高级人民法院（2016）鲁行申130号行政裁定书。
[3] 案例取自江西省高级人民法院（2020）赣行申437号行政裁定书。
[4] 案例取自广西壮族自治区高级人民法院（2020）桂行申209号行政裁定书。