案例四 用人单位未参加工伤保险是先行支付的条件
案情简介
2007年8月起，项某在采石公司从事透辉石破碎工作。2012年5月2日，项某被某市疾病预防控制中心诊断为矽肺贰期，5月22日，采石公司为项某参加工伤保险。2013年7月3日，项某向某市人力资源和社会保障局申请工伤认定，8月23日，某市人力资源和社会保障局认定项某为工伤；10月10日，某市劳动能力鉴定委员会对项某进行劳动能力进行鉴定，结论为：劳动功能障碍肆级。2013年9月9日，项某入院，本次住院费用4152.20元，伤残鉴定费320元。2014年4月25日，采石公司以邮寄的方式向某区社保管理中心书面提出《关于要求依法支付项某工伤保险待遇的报告》，某区社保管理中心未予答复。2014年10月27日，项某通过网络平台“市长信箱”向某区社保管理中心提出《恳请督促某区社保支付职业病患者工伤待遇（矽肺）问题》，11月5日，某区社保管理中心通过“市长信箱”回复“2012年5月2日，您经某市疾病预防控制中心诊断为患职业病，诊断结论为矽肺贰期。采石公司于2012年5月22日为您参加工伤保险，根据工伤保险参保次日生效原则，工伤事故发生后再参保，所有费用由单位承担”。项某不服某区社保管理中心的答复，于2015年1月4日提起诉讼，请求判决某区社保管理中心支付项某的工伤保险待遇：一次性伤残补助金63000元，按月支付伤残津贴2250元，医疗费用4152.20元，住院伙食补助费180元，伤残鉴定费320元。经审理，法院于2015年3月25日作出（2015）延行初字第3号行政判决书，以“《某省工伤保险几个政策问题的处理意见》第四条第四款‘用人单位隐瞒职工职业病史、弄虚作假或因用人单位未按职业病防治法要求对职工进行定期体检等原因造成职业病的人员按健康人员参加工伤保险，在三年内被诊断、鉴定为职业病的，该职业病职工的工伤保险待遇由用人单位支付’的规定，项某享受的工伤保险待遇，依法应当由用人单位即采石公司予以支付”为由，判决驳回项某的诉讼请求。项某不服判决，提出上诉，二审法院经审理后，于2015年6月19日判决驳回上诉，维持原判。2015年9月24日，项某向某区劳动争议仲裁委员会申请仲裁，11月18日，项某与采石公司达成仲裁调解协议。因采石公司未按照仲裁调解协议履行义务，项某于2015年12月16日向法院申请强制执行该仲裁调解协议。法院在执行过程中，经过财产调查未发现被执行人采石公司有可供执行的财产，于2016年5月20日作出（2015）延执字第4127号执行裁定书，终结本次执行程序。2016年9月30日，项某向某区社保管理中心邮寄《关于要求依法先予支付（享受）项某工伤保险待遇的报告》等相关材料，要求某区社保管理中心先行支付其工伤保险待遇。
案件历程
（一）社会保险经办机构：不予先行支付
2017年3月14日，某区社保管理中心作出《关于对项某提询社保基金先行支付的意见答复函》，以市政府未出台工伤保险基金先行支付实施细则为由不予先行支付。
项某不服，诉至法院。
（二）一审法院：用人单位未依法缴纳工伤保险费且不能支付工伤待遇的情况下，社会保险经办机构应当按照规定先行支付
一审法院认为，本案争议的焦点：一是项某要求被告先行支付工伤保险待遇是否符合《社会保险基金先行支付暂行办法》规定的条件；二是被告以社会保险基金统筹地区未出台工伤保险待遇先行支付实施细则能否成为其拒绝办理的理由。
关于第一个焦点问题，项某的工伤保险待遇未得到用人单位采石公司的支付，根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第十五条“用人单位不支付依法应当由其支付的工伤保险待遇项目的，职工可以依法申请仲裁、提起诉讼”的规定，项某依法经仲裁、法院的强制执行后，采石公司无财产可供执行，法院作出的终结本次执行程序的执行裁定，证明项某未获得工伤保险待遇，项某已穷尽了法律规定的救济途径。根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇……（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的”的规定，项某符合先行支付工伤保险待遇的条件。
关于第二个焦点问题，《社会保险法》《社会保险基金先行支付暂行办法》对工伤保险待遇先行支付已作出了明确的规定。根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利”、第八条“用人单位未按照第七条规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照社会保险法和《工伤保险条例》的规定，先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目”的规定，被告以社会保险基金统筹地区未出台工伤保险待遇先行支付的相关规定，拒绝受理和先行支付的理由，不能成立。某区社保管理中心应当按照《工伤保险条例》《社会保险基金先行支付暂行办法》的规定，先行支付项某的工伤保险待遇。
某区社保管理中心不服，提出上诉。
（三）二审法院：社会保险经办机构属于“顾左右而言他”的不作为行为
二审法院认为，根据《社会保险法》第四十一条第一款的规定，被上诉人发生工伤事故后，用人单位采石公司不支付被上诉人应享有的工伤保险待遇，案经依法仲裁、法院强制执行，仍未获得用人单位应当支付的工伤保险待遇，并且法院已经作出终结本次执行程序的执行裁定，认定采石公司目前无财产可供执行，因此被上诉人符合先行支付工伤保险待遇的条件。上诉人主张本案原审归纳的争议焦点错误，争议的焦点不是被上诉人是否符合先行支付工伤保险待遇的条件，应当是被上诉人是否依法提出先行支付的申请、上诉人是否受理，只有在被上诉人依法申请且经上诉人受理后，才能审查被上诉人是否符合先行支付工伤保险待遇的条件。经审查，被上诉人一段时间以来，多次以到上诉人处提交材料及邮寄材料的方式向上诉人提出申请，上诉人认为申请方式有欠缺，也应当由上诉人予以释明指导，将上诉人在二审中向法庭提交的申请表等材料交被上诉人填写。更何况，被上诉人在法庭上明确表示随时可以按上诉人的规范要求提交材料。因此，本案不存在被上诉人不申请的问题，上诉人认为需要在申请时规范提交的材料，可以要求被上诉人提交，但在被上诉人按照上诉人的要求提交材料的情形下，上诉人应当为被上诉人履行先行支付的经办职责。上诉人还提出已经对被上诉人作出《关于对项某提询社保基金先行支付的意见答复函》，并且该答复并没有拒绝办理先行支付，只是陈述该项工作在当地开展情况及对申请的要求。经审查，被上诉人在答复函中所陈述的“至今无条件启动向财政申请工伤保险基金先行支付的经办工作”等内容明显具有拒绝办理先行支付之意。综上，本案已经查明被上诉人多次向上诉人提交材料申请先行支付，本案争议的问题不是被上诉人是否提出申请，对此进行裁判已无意义，不能解决争议的问题。上诉人还提出，本案用人单位有支付能力，所以应当追加用人单位为第三人。经审查，本案争议的内容为是否应当先行支付，因此用人单位是否已经支付或有支付能力应当以仲裁、法院执行文书为依据，不需要追加用人单位为第三人。
某区社保管理中心不服，申请再审。
（四）再审法院：驳回再审申请
再审法院认为，本案中，被申请人于2016年9月30日向申请人提交《关于要求依法先予支付（享受）项某工伤保险待遇的报告》及相关材料，请求申请人先行支付其工伤保险待遇，申请人于2017年3月13日作出《答复函》表示“某市政府未出台工伤保险基金先行支付实施细则，至今无条件启动向财政申请工伤保险基金先行支付的经办工作”等内容，具有拒绝办理被申请人所申请的工伤保险待遇先行支付的意思，被申请人对申请人拒绝先行支付的行政行为不服，依法提起诉讼，请求人民法院判决申请人履行从工伤保险基金中先行支付工伤保险待遇的职责，其起诉符合法定条件，属于人民法院行政诉讼受案范围。申请人关于被申请人的诉请不属于人民法院受案范围，应当裁定驳回起诉的主张，理由不能成立。《社会保险法》第四十一条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇……（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的……”本案中，被申请人所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，被申请人发生工伤事故后所受伤害被依法认定为工伤，其与用人单位的工伤保险待遇支付争议经仲裁调解达成协议后，用人单位没有履行该仲裁调解协议，被申请人向人民法院申请强制执行该仲裁调解协议，人民法院经执行未发现用人单位有可供执行的财产而出具终结本次执行的裁定书。因此，被申请人请求申请人从工伤保险基金中先行支付工伤保险待遇，符合上述法定条件。[4]
评析与思考
工伤保险待遇先行支付由于缺少关于具体操作的法律性规范，实践中，劳动者维权不仅经历的时间周期较长，而且所经历的法律程序也较为复杂。一般来说，工伤保险待遇先行支付争议是行政争议，但在这看似单纯的行政争议之前，往往会涉及劳动关系认定、工伤认定、工伤保险待遇支付等错综复杂的行政争议和劳动争议。案例一就是一个典型的工伤保险待遇先行支付的争议案件。
通过上面四个案例，我们发现，关于工伤保险待遇先行支付涉及四个方面的问题：对于“用人单位未依法缴纳工伤保险费”的理解；对于司法机关中止文书与终结文书的理解；社会保险经办机构先行支付工伤保险待遇后的追偿是否影响先行支付；在用人单位没有缴纳工伤保险的情况下，由用人单位注册地还是生产经营地的社会保险经办机构先行支付。
一、对于“用人单位未依法缴纳工伤保险费”的理解
《社会保险法》第四十一条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”实践中，对于“用人单位未依法缴纳工伤保险费”有不同的理解。案例一中的司法机关认为，申请先行支付条件之一就是用人单位与社会保险经办机构建立工伤保险关系后未依法缴纳工伤保险费；案例三和案例四则把用人单位没有为工伤职工缴纳工伤保险费作为先行支付的条件，至于是否进行社会保险登记、是否实际缴纳过工伤保险费则在所不问。根据社会保险经办机构实践，笔者认为，用人单位未依法缴纳工伤保险费存在四种情形：一是用人单位未进行社会保险登记、未缴纳过工伤保险费；二是用人单位进行了社会保险登记，但是没有缴纳过工伤保险费；三是用人单位进行了社会保险登记，也缴纳过工伤保险费，但在申请工伤保险待遇先行支付前用人单位缴纳工伤保险费有中断；四是用人单位进行了社会保险登记，缴纳了工伤保险费，但没有足额缴纳工伤保险费。只要用人单位存在上述四种情形之一，就应该视为用人单位未依法缴纳工伤保险费。因此，工伤保险待遇先行支付的条件之一就是只要用人单位未依法缴纳工伤保险费就具备了工伤保险待遇先行支付的条件，而不是像案例一中的用人单位与社会保险经办机构事先建立工伤保险关系。
二、司法机关中止文书对先行支付的法律效果
《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”裁审实践中，法院出具的不能执行的文书往往不是《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第三项规定的“中止执行文书”，而是像案例一、案例二、案例四中的“终结本次执行程序”的《执行裁定书》，那么终结本次执行裁定是否符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第三项规定的“中止执行文书”的规定？或者说终结本次执行裁定是否达到了与中止执行裁定一样的效果？该问题在本专题案例二中已有阐述，此处不赘。
三、社会保险经办机构先行支付工伤保险待遇后的追偿是否影响先行支付
《社会保险法》第四十一条第二款规定：“从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”第六十三条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”由以上规定可知，作出先行支付工伤保险待遇的社会保险经办机构自然取得对用人单位进行追偿的权利，因为追偿的事实基础是已经先行支付工伤保险待遇，且追偿程序明确，工伤保险待遇支付后是否能够追偿并不作为先行支付的条件和前提。毋庸讳言，作为工伤保险经办机构，工伤保险费是否能够追偿是其在工伤保险待遇先行支付之前考虑最多的一个问题。这个问题不仅涉及是否能够追回、如何追回、追回成本的问题，还涉及民事案件执行过程中管辖权的问题，案例三就是一个典型的案例。笔者认为，工伤保险待遇先行支付只要具备了《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定的先行支付条件，工伤保险经办机构就应当进行先行支付，而不应把是否能够追偿作为工伤保险待遇先行支付的条件，至于工伤保险的征收及偿付的属地管辖权、先行支付对工伤保险基金风险的影响程度、用人单位是否在本地参加并缴纳了工伤保险费均不是工伤保险经办机构在工伤保险先行支付前拒绝先行支付的理由。
对于用人单位被注销、主体资格灭失的情形，社会保险经办机构先行支付也没有障碍。这是因为：第一，先行支付的情形应以《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款为依据进行审查，而非以是否能够实际追偿为前提。《社会保险法》第四十一条第一款的立法目的是在发生工伤事故伤害时，最大限度地保障劳动者的合法权益和救济途径。《社会保险基金先行支付暂行办法》只是对上述规定在办理和审查程序上的细化，是为了使工伤保险基金先行支付制度在实操中得以更好地实施。第二，如果用人单位被注销，社会保险经办机构可以在先行支付前向原用人单位的股东或清算义务人进行催告。如果仅以用人单位被注销无法履行书面催告程序为由而不予先行支付，相当于无形中限缩了劳动者的救济权利，为用人单位增加了逃避履行工伤事故赔偿责任的途径，与《社会保险法》的立法精神相悖。第三，用人单位被注销，并不必然等于社会保险经办机构在工伤保险基金先行支付后丧失了求偿权。依据《公司法》以及相关法律规定，股东对注销时未清算的债务承担连带责任，因此社会保险经办机构可以在先行支付后向原用人单位的股东或清算义务人等进行追偿。因此，社会保险经办机构不能以用人单位被注销为由不予受理或不予先行支付工伤职工的工伤保险待遇。
四、在用人单位注册地和生产经营地均没有缴纳工伤保险的情况下，先行支付职责的履行问题
案例三是先行支付的特例。案例中，用人单位未依法为劳动者缴纳工伤保险，用人单位注册地在北京，生产经营地在某市，两地不在同一统筹地区，劳动者在生产经营地被认定为工伤后经诉讼执行用人单位仍不支付工伤保险待遇的情况下，工伤保险待遇应由何地社会保险经办机构先行支付，法律、法规及规章均未作出明确规定。但人力资源社会保障部对于用人单位注册地、生产经营地不在同一统筹地区如何参加工伤保险，以及如何享受工伤保险待遇却有明确的法律性规范。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第七条第一款规定：“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。”第七条第三款规定：“职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”回到案例三，在北京某装饰公司未为郝某参加工伤保险的情况下，郝某在涉案事故发生的生产经营地某市进行了工伤认定、劳动能力鉴定，应当按照生产经营地的规定依法由北京某装饰公司支付工伤保险待遇。事实上，法院的强制执行已经在某市进行，在北京某装饰公司无法向郝某支付工伤保险待遇的情况下，其工伤保险待遇由某市社保局按照该市的规定先行支付，与上述意见第七条第三款的规定相符并且是合理可行的。设立先行支付制度的目的是保障职工在受到工伤后最大限度地及时得到救助。由用人单位生产经营地的社会保险经办机构对职工的工伤保险待遇先行支付，既可以保障职工的工伤保险待遇按照用人单位生产经营地的规定得到及时计算和支付，确保统筹地区工伤认定和计算支付统一，也能促使用人单位生产经营地的社保机构及时有效履行社会保险的各项职责，符合行政法上权责一致的原则。