案例三 用人单位未参加工伤保险，其生产经营地的社会保险经办机构有履行先行支付的职责
案情简介
郝某系北京某装饰公司职工。2013年6月14日，郝某受公司指派从事装修工作，于17时20分左右从工作梯上摔下，导致身体受到伤害。北京某装饰公司注册地为北京，在某市未设立分支机构，且未在某市进行社保登记，亦未为郝某在某市缴纳工伤保险。2014年1月7日，某市人力资源和社会保障局认定郝某属工伤。2015年8月25日，劳动人事争议仲裁委员会裁决北京某装饰公司支付郝某医疗期间工资79666.67元、一次性伤残补助金80000元、一次性伤残就业补助金200000元、一次性工伤医疗补助金40000元、鉴定费4000元。因北京某装饰公司未支付工伤待遇，郝某遂向某市社会保险基金管理局提交《工伤待遇垫付申请书》，申请某市社保基金管理局在工伤保险基金内先行垫付工伤赔偿费用以及部分后续治疗费，并且一并提交了身份证、授权委托书、仲裁裁决书、查证结果通知书、失信被执行人发布决定书、执行裁定书、《工伤认定书》、劳动能力鉴定结论等证据材料。
案件历程
（一）社会保险经办机构：不予先行支付
某市社保基金管理局经审查认为，郝某所属的北京某装饰公司未在某市进行工商注册，不在某市社会保险基金管理局负责的行政区域，郝某的申请不符合《工伤保险条例》第五条和《某省工伤保险条例》第五条的规定，于2015年12月28日作出《不予先行支付待遇告知书》，不予先行支付郝某的工伤待遇。
郝某不服，提起行政诉讼。
（二）一审法院：在未依法缴纳工伤保险费且拒不支付工伤待遇的情况下，工伤职工应向该企业注册登记地的社会保险经办机构申请先行支付
一审法院认为，工伤保险的属地管理，主要是指以用人单位的注册地为社保登记地来进行管理，工伤保险费的征缴和工伤保险基金的支付主要由企业所在地的社会保险经办机构负责。《社会保险法》第五十七条第一款明确规定，用人单位应当自成立之日起30日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记。《某省工伤保险条例》第十二条也规定，用人单位应当在职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病后的第一个工作日，通知参加工伤保险所在地市、县（区）社会保险行政部门及其参保的社会保险经办机构。并且，根据《某省工伤保险条例》第四十五条、第四十七条的规定，工伤保险基金按照以支定收、收支平衡的原则筹集，实行地级以上市统筹。本案中，郝某所属单位的注册地在北京，未在某市设立分支机构，亦未在某市进行社保登记，其不属于某市管辖范围内的企业，对其工伤保险费的征收以及该公司职工工伤保险待遇的支付不应由某市社会保险经办机构负责。郝某的工伤虽然由某市人力资源和社会保障局调查并认定，但是工伤认定与工伤保险待遇的支付属于不同的事项，工伤认定由社会保险行政部门负责，在作出认定前需要进行必要的调查取证，为方便职工申请和行政机关调查取证，《某省工伤保险条例》第十二条第二款规定，未参加工伤保险的职工，其工伤认定可以由生产经营所在地社会保险行政部门负责，但不能据此认为工伤保险待遇的支付也应当由作出工伤认定地区的社会保险经办机构负责。虽然《社会保险基金先行支付办法》第四条、《社会保险法》第四十一条第二款以及《某省工伤保险条例》第四十一条第二款均规定，职工可以申请先行支付，但是该条款的适用仍然要遵循前述属地管理的原则，在所在单位未依法缴纳工伤保险费且拒不支付工伤待遇的情况下，工伤职工可以向该企业注册登记地的社会保险经办机构申请。因此，郝某的上述主张系对法律理解有误，本院不予采纳。
郝某不服，遂提起上诉。
（三）二审法院：先行支付的前提是不予支付、不能支付，目的是解决工伤职工待遇保障问题
二审法院认为，本案的争议焦点是被上诉人不予先行支付郝某的工伤保险待遇是否合法。首先，上诉人提交的仲裁裁决书可以认定上诉人与北京某装饰公司存在事实劳动关系，且某市人力资源和社会保障局已于2014年1月7日行使对上诉人工伤认定申请的管辖权并认定上诉人属于工伤。相应的工伤保险待遇事项应属于本市社会保险经办机构法定职责范围，唯有如此保持管辖权的一致，才可以实现保护本市辖区工伤职工合法权益的目的。其次，《社会保险法》第四十一条、第六十三条，《某省工伤保险条例》第四十一条第三款，《社会保险基金先行支付暂行办法》第十三条均规定了社会保险经办机构在先行支付工伤保险待遇后的追偿权和追偿程序。因此，法律法规并没有规定仅有用人单位工商注册地社会保险经办机构才可行使先行支付工伤保险待遇追偿权。作出先行支付工伤保险待遇的社会保险经办机构，即获得对用人单位进行追偿的法定职权，追偿的事实基础是先行支付工伤保险待遇，追偿程序依据明确，被上诉人可以在先行支付工伤保险待遇后进行追偿。最后，工伤保险基金先行支付工伤保险待遇制度，目的就是解决用人单位未依法缴纳工伤保险费时应当自行承担工伤保险待遇而不支付的各种情形的工伤职工待遇保障问题。上诉人的用人单位在本市从事经营活动而未依法缴纳工伤保险费，经过诉讼执行仍不支付工伤保险待遇，上诉人因此申请工伤保险基金先行支付工伤保险待遇，并未超出先行支付工伤保险待遇法定情形范围，没有为工伤保险基金增加法定责任以外的负担。被上诉人对上诉人的申请作出不予先行支付行政行为，不符合法律法规和规章规定，应当予以撤销。
某市社保局不服，申请再审。
（四）再审法院：驳回再审申请
再审法院认为，北京某装饰公司的注册地在北京，生产经营地在某市，两地不在同一社会保险统筹地区，双方当事人对于郝某的工伤保险待遇应由何地社会保险经办机构先行支付存在争议，故本案重点对此进行审查。关于用人单位在未为职工购买工伤保险的情况下，职工的工伤保险待遇应当由用人单位注册地还是生产经营地的社会保险经办机构先行支付的问题，相关法律、法规及规章均未作出明确规定。但是，设立先行支付工伤保险待遇制度是为了保障职工受到工伤事故后，在用人单位未依法缴纳工伤保险费且拒绝支付相关费用的情形下，最大限度地使其及时得到救助。且《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第七条第一款规定：“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。”第七条第三款规定：“职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”据此，可以明确北京某装饰公司可在某市为郝某参加工伤保险，在北京某装饰公司未为郝某参加工伤保险的情况下，郝某在涉案事故发生后应当在某市进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由北京某装饰公司支付工伤保险待遇。事实上，郝某的工伤认定、劳动能力鉴定和法院的强制执行已经在某市进行，在北京某装饰公司无法向郝某支付工伤保险待遇的情况下，其工伤保险待遇由某市社保局按照某市的规定先行支付，与上述意见第七条第三款的规定相符并且是合理可行的。而且，由用人单位生产经营地的社保经办机构对职工的工伤保险待遇先行支付，既可以保障职工的工伤保险待遇按照用人单位生产经营地的规定得到及时计算和支付，确保统筹地区工伤认定和计算支付统一，也能促使用人单位生产经营地的社保机构能够及时有效履行社会保险的各项职责，符合行政法上权责一致的原则。故某市社保局作出被诉《不予先行支付待遇告知书》，对郝某的工伤保险待遇不予先行支付，与上述意见的规定不相符，亦不符合行政法上权责一致的原则，依法应予撤销。[3]