官运商销改革
在四川地区，一种新的盐政体制的实施，通常是与上述太平天国运动之后管束四川食盐出口湖广的努力联系在一起的。长久以来人们一直认为，国家为保护盐业收入份额所采取的激进干预措施的后果是：战后川盐市场急剧萎缩，造成了需求上的暴跌，生产商再也没能恢复到以前的水平。参与盐业一些环节的盐商，因新的政策而大幅度减少，这强化了人们的上述认识。我们将会看到，在19世纪最后年份，对于川盐的需求并没有下降。但是，四川盐课改革的确改变了盐业结构，驱逐了一些小生产商和许多将驮运少量食盐作为副业的人。对于我们所研究的商业组织更具意义的是，新的盐政体制，削减了大的纵向一体化企业的一个重要利润来源。它是否能减少走私——这是它的一个主要目标——是存有疑问的。
官运商销的实施，最初针对的是一个特定问题。无论是问题的提出还是解决，都与湖广无关。官运商销是为了解决商人在四川计岸和云贵边岸销售食盐的积引。到1870年代中期，80多万张盐引未能销售出去，给政府带来的损失达100多万两。丁宝桢是贵州人，有着多年在地方为官的经历，被责成解决该问题。
1877年丁宝桢被任命为四川总督。在开列四川盐政改革的奏折中，他提醒户部注意真正影响政府通过引盐销售得到收入的不相关的两个问题。一是，与太平天国同时发生的秘密结社叛乱所造成的商业普遍性破坏，这是引起在边岸占主导地位的陕西商人撤出的主要因素。另一同样重要的因素是贵州的全面落后。作为中国最贫穷的省份之一，贵州多山，交通落后，地方大员很难管理他们的属下或当地居民。这些地缘政治因素是率先在贵州建立指定市场和盐引制度的原因之一。不建立这种制度，国家担心不可能劝导商人为该省所有偏远地区提供食盐。依据丁宝桢的说法，陕商盐号从贵州市场撤出，而由四川和贵州当地人组成的一些较小规模的盐号，正接手运输食盐进入边岸。没有势力强大的先行者的网络或资本，他们鲜能应付潜在的损失以及抵制由官府胥吏和地方豪强所强加的繁重厘金等费用。然而，即便经受住了这些“疾风暴雨”者，还必需面对无所顾忌的同省人的激烈竞争，这些人利用丁宝桢称之为犬牙交错的四川、贵州边界难以缉查的特点，将课税更少的四川计岸食盐走私到边岸。 (21) 因此，不难理解过去四川为何难以售出它在贵州边岸的引盐额了。
丁宝桢解决积引问题的方法是，不许私人大宗运输食盐，而将食盐运输委托给一个新的、集中监管的机构。食盐生产和零售仍如同以前一样掌握在私人手中。然而现在，国家直接从制造商那里购买食盐，运往指定市场，卖给原先的商人，由他们直接与消费者打交道。这是盐业和国家关系的一个根本性改变。在太平天国之前盛行的混合管理体制中，商人或商号购买盐引，持盐引从盐灶直接购买固定数量的食盐。他们运输大宗的食盐要课税。盐引持有者能够在特定的地界销售这些食盐。引盐之外的食盐以及卖到那些不用缴纳盐课地区的食盐，可以在缴纳一定费用之后，用“票”少量地购买和销售。这两种情况下，政府对食盐市场所起作用不大，仅仅是因赋税负担转嫁给了消费者，从而在某种程度上影响到了食盐的价格。一般说来，利用盐引进行销售的管理，确保了较小的盐场占有一定的份额，并保证这一不可或缺商品的承办商们不会忽略边远地区。实际上，甚至是在太平天国运动之前，由于有着在西南效率更高的盐场中营运的大批发商的压力，市场的分配已遭毁坏。
官运商销制度，最初在贵州市场和四川省内靠近边岸的地区获准实行，包括叙永直隶厅和永宁、泸州、南溪、合江、江津、綦江、南川、黔江、彭水等州县（第一章的地图1）。 (22) 1878年，云南市场和四川靠近边岸的12个州县一起，被纳入官运商销体系。在接下来的一些年里，通往云南和贵州主要商路的沿途大多数地界，以及属于四川供应食盐的湖广地区，也进入了官运商销体系。 (23) 随着这些改革的进行，到1880年，官运商销制度已控制了云南、贵州、湖北的整个行销川盐的市场，还有33个四川厅州县的市场。现在，总计19571张水引和56046张陆引，通过新的管理体制进行销售。这约占整个四川合法食盐销售的58%。 (24) 通过精心监管在生产地点的食盐销售，国家能够掌控所售食盐的巨大份额中的大部分，进行课税。表6.1生动地显示出川盐合法市场的巨大吸纳能力。到1890年代中期，新盐引中的积引已经从过去的高达76%降至16%。
表6.1 云贵边岸积引与各年额引的比例（陆引已折合为水引）
资料来源：北京第一历史档案馆所藏军机处档案中的清单，引自冉光荣、张学君《明清四川井盐史稿》，138—139页，成都：四川人民出版社，1984年。
当然，这些官方数字并没有说到极可能继续走私进入合法却未得到批准的引岸的数量。 (25)
我们考察在丁宝桢领导之下所建立的新管理体制时，有一点应该注意。官运商销制度不仅清除了川盐大宗运输中私商的作用，而且它也承认了18世纪中期以来生产的日益集中。它规定今后不允许私商直接从生产商那里购买食盐，这实际上意味着，这些官府的代理人要从最具生产力的盐场购买引盐，从而将在整个生产中不占多少份额的不发达地区留给“夫妻”生产商，这些人可以像从前一样供应当地的消费者。建立了六个官运分局；最重要的在自流井——因为要在富荣盐场和犍为盐灶最为集中的五通桥购盐。其他的分局负责在射洪、云阳、大宁和彭水的煎盐者。 (26) 允许一些超定额的生产，私人在支付厘金后，可以少量购买此种以及来自边缘生产地区的食盐。 (27)
实际上，官府并不打算亲自负责购买和运输的所有阶段。官府的人员也不想永远待在盐场。分局的代表一年三次前往盐场，与地方商号就食盐装包并将它运往各引岸进行签约。就富荣而言，私人运输的承包商处置在自流井以及远至邓井关所购买的食盐，在邓井关换成更大的、适于长江航行的船只。 (28) 为了防止这些私人船主走私，丁宝桢制定了监管船工帮会成员的详尽章程。船只必须登记，执照上写明承载量，以便沿运输路线的反走私官员进行核查。为承载的盐斤设定运输费用，也考虑到了运输途中食盐损失以及在长江支流等枯水期难以航运的困难。 (29) 在引岸食盐分配的主要地点即岸局，除现在由官府代表向当地商人售盐这一点外，其他的与旧体制之下的做法一样。进入贵州的食盐由在仁岸、涪岸、綦岸和永岸的分局进行分配。在张窝和南广分局，对进入云南的食盐进行分配。所有进入湖北的食盐都要经过在万县的一个中心集散点。这些分配点之外，乡村遍布的子口继续执行检查食盐、监督内河运输和缉查走私的任务。除了掌控食盐在生产地与销售地间的实际流动外，官运局努力恢复严格的指定营销地界的引岸制度。允许较小的盐场供应它所在的地区。然而，较大的生产地区再一次与特定的分配中心联系在了一起。
一旦食盐抵达与岸局有联系的官府仓库，这些食盐就出售给那些直接面对消费者的商人。在过去盐引制度下，此时要进一步划分引岸，而现在，商人们可以将从引岸所购的食盐自由地卖给引岸辖区内的任何一地。然而，价格不再完全由市场来决定。边岸的多山地区，食盐运输困难，造成云南和贵州成为一个内部无章可循的市场。这些地区的商人，向盐局付钱拿盐后，可以设定自己的零售价格。在四川省内所售食盐的价格控制要远为严厉。在这一市场，允许商人售盐的价格由官方制定：考虑食盐生产成本、运输到分销点的费用、所有赋税和加征，还有一个公式计算在指定的销售地界内的运输成本，因为各个地方的运输成本不同。在那些靠近云南和贵州的边界地区，允许每引食盐的利润：巴盐20两，花盐22两。其他地区，利润通常是在如下基础上计算的：每斤盐第一个40里增加1文，以后每50里增加2文。 (30)
官运总局设在泸州，这里靠近富荣、乐山和犍为盐场，是西南食盐的中心分配点，是重要的经济中心。以拥有候补道员衔的总办为首，监管着整个四川盐务，受北京户部直接管辖。这一新的专门财政机构，取代了总督和盐茶道对于盐务的共同管理，这一做法显然在于减少省里对于盐业收入的控制。四个部门协助总办：文案所、收支所、引目所、票据所。后两个尤其重要，因为它们处理售盐的引、票事务，使用过的引和票要返给这两个所，作为记录，以核对收入、设制定额，并每年向中央户部奏销。 (31) 尽管在接下来的70年间盐政体制的细节频繁变动，但由丁宝桢所建立的大致框架一直作为四川盐政体制的基础。
官运商销改革的一个主要目标是将食盐赋税合理化，以增加政府收入，减少商人逃税。达到此目的的最有效手段，是将从前的所有赋税合并为一个总数。不是将此作为一种赋税加征，而是对在引岸销售的食盐加价，由批发商支付。此外，只有盐井税继续由盐场地方官员征收。通过这种方法，没有什么赋税可以逃避，新的赋税很容易加派到商人和消费者头上。的确，这一新的政策在很大程度上解释了在19世纪末期有经费需求的官员对于盐课重要性的日益重视。
雍正朝开始施行以人口为基础的盐引分配制度，当时对食盐征收两种赋税：盐引税和羡余。这种情况一直持续到1850年代，当时需要收入以与叛军作战，导致了引入厘金和其他一些已合法化的收费。经过丁宝桢的巨大努力，滥收费用和贪污在一段时间内得到控制。效仿差不多150年前雍正皇帝的改革措施，所有的陋规被视为非法，食盐成本之外，额外固定征收盐引费用的15%，以支付官运局、分局和有关机构工作人员的薪水。1880和1883年，分别递解了其中的部分费用，以弥补云贵官员的行政支出。 (32)
在清朝的最后数十年，需要新的收入以偿付外国赔款、资助新军、支付边防开支、招募乡勇，这导致许多新的赋税添加到了引岸商人所支付的盐价中。 (33) 官运商销制度下向食盐所征收的新赋税，超过一半最初是在1895年出现的，这一年中国在甲午战争中战败后签订了《马关条约》，向日本赔偿2亿两白银。20世纪初的改革辨识出了向川盐征收的25种收费和附加税。 (34) 这些加派对于在不同市场的富荣盐价的影响可见表6.2。
并非所有的费用都向在各个市场出售的食盐征收，并且每种税和费的收费标准也各不相同。但在晚清，费和附加税远远超过正常的法定盐税。正常的税收相对保持不变，而新的税种日益增多。甚至在1860和1870年代，作为盐商苦难之源的厘金，也保持了相对稳定，但为了特别目的而征收的新的、日益增加的费用加在了向商人出售的盐价上。最重要的是“加价”迅速增多，这一主要类别的特别税收是为了支付外国赔款、添练新军和晚清地方政府改革。 (35) 到清朝末年，富荣食盐的杂税占到了向四川这一最高产盐场生产食盐所有征收税赋的95%—98%（见表6.2）。根据樵甫的记载，1916年购买、运输一引花盐需约140两。杂税对各食盐销售地的影响大小不一，计岸和边岸的盐价因此增长了一倍多，而湖广市场的盐价增长了50%强。 (36)
表6.2 富荣每引食盐在各市场出售时应缴的赋税（约1911年）
（续表）
资料来源：林振翰：《川盐纪要》（上海商务印书馆，1919年），5—6页。这些数据似乎直接抄自更早的张习辑录的《四川盐务报告书》，该书1912年出版。
以所带来的收入和税盐数量衡量，官运商销的改革十分成功。早在1878年，丁宝桢不无得意地宣布，这是多年来四川盐引第一次全部售出，积引销售也创下新高。到19世纪末，四川盐政至少创造了300万两的税收，仅四川销往云南和贵州的引盐额就增长了几乎一倍（见表6.1）。官运商销的创收给中央和地方都带来了好处：缴送中央户部一个定额，剩下的在四川和云南、贵州间分割，而后者的大多数用于军事支出。官运局依据市场需求的变化向不同地方重新分配盐引的能力，部分解释了引盐销售的急速恢复。然而，同样重要的原因是，边岸重见和平，以及官员采取严厉措施肃清改革前管理中的腐败行为。销售积引的做法一直持续到1894年，处理完了官运商销建立之前所有的引额。在这一年，官运局开始授权销售已有定额以外的食盐。这些所谓的余引，使得销售水平继续依1894年以前的增长速度增加（即定额的125%）（见表6.1和表6.3）。
表6.3 云贵边岸所售余引与各年额引的比例（陆引已折合为水引）
资料来源：北京第一历史档案馆所藏军机处档案中的清单，引自冉光荣、张学君《明清四川井盐史稿》，140页，成都：四川人民出版社，1984年。
一些材料表明，20世纪初官运局开始在完成盐额上遇到了困难。在《川盐纪要》的编者看来，这一问题在1906—1908年已很严重。盐价日益上升，部分是由于银钱比价上扬、煤炭等生产物质成本增加。 (37) 然而，日益增加的赋税是更重要的原因。高赋税对于消费者——该书编者对他们表示了同情——意味着高价格，他们被迫减少食盐的消费。 (38) 这些消费者大多数在云南和贵州的市场，那里官运商销的措施得到了严格的执行。
需要指出的是，日益下降的盐政效率并不意味着制盐业的萎缩，这对于了解食盐生产商对于官运商销的反应很重要。
除了销售引盐外，四川食盐生产商，尤其是落后地区的，允许向小的私商销售票盐，这些商人仅需向国家缴纳很少的厘金。而且，1877年以降，在湖广销售的部分川盐继续由私商运输，因此不可能弄清楚销售量。最终在1894年，清政府彻底改变了整个四川市场相对统一对待的做法，取消了官运商销对于四川计岸运输食盐的管辖。食盐销售的一个指标，也是生产的一个指标，是在宜昌缴纳的食盐厘金数目——宜昌是川盐进入湖广的贸易中心。在这些数字的基础之上，在世纪之交供职于英国驻成都总领事的谢立山，计算出运输至这一市场的川盐每年约8600万斤。我们将谢立山的估数与本章前面所引太平天国运动后销往湖广川盐的数字比较，可以看出“济楚”市场在该世纪的最后数十年很稳定，尽管在那里四川指定销售的区域被大量削减。而且，谢立山揭示，1906年宜昌海关奏报说，销往湖广的川盐将近9700万斤，前面的那个数字可能被低估了，运往湖广的数量实际上在增加。 (39) 为谢立山提供材料的人坚持认为，走私使得消费者得到了更多的川盐，高达官府所控制市场的食盐量的50%，这进一步证实了上述说法。 (40)