中国的警察制度

中国的警察可以分为武警和人民警察两大类。人民警察可分为四类：公安部门管理的公安警察（即狭义“公安”，包括治安、户籍、刑侦、交通等），国家安全部门管理的国家安全警察，监狱部门的司法警察，法院，检察院系统的司法警察四大类。武警是中华人民共和国武装力量的一部分，是担负国家赋予的安全保卫任务的部队，受国务院、中央军事委员会双重领导。武警分为三大类，即武警总部直接领导管理的内卫部队、列入武警序列受国务院有关业务部门和武警总部双重领导的部队（黄金、水电、交通、森林）、列入武警序列由公安部门管理的部队（边防、消防、警卫），共八大警种。^[1]我国《人民警察法》第一章第2条规定，人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。^[2]基于本文的研究主题，笔者将中国的警察制度简化为图6-1所示：

图6-1　中国的警察体制

第一，中国的警察体制是双头垂直型体制，公安部和省（市）政府构成双头领导。下设公安厅（局），公安厅（局）再根据职能下设刑事、治安、网监、交通等部门，在基层设派出所。我国公安机关现行的管理体制可以概括为：“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”。即由同级党委、政府和上级公安机关双重领导，以同级党委、政府领导为主的体制。上级公安机关对下级公安机关，公安部对全国公安机关主要发挥业务指导作用。公安部是中国各级公安机关的总的领导机构，但在实际履职过程中，更像是名誉领导机构，各省市的公安厅（局）更多地接受各省市地方政府的领导，只有在地方发生大案要案或跨省案件需要公安部支持时，公安部才会组织专案组予以协助和督办。在本质上，公安部不干预省市公安机关的日常运营，省市地方政府对公安机关的管理和介入要多于公安部。而且公安厅（局）长通常由同级的省市副省（市）长担任。

第二，在公安厅（局）及以下，实行总枢垂直平行体制。即公安局（厅）长是总的领导中枢，其下依据职能划分为垂直平行体制，包括刑事、治安、网监、交通等，其要点是各个警种职能的界线划分非常清晰，分工明确，不同职能的警察之间较少越界。各职能警种内部，实行上下级分殊严格的垂直体系，等级森严。

第三，在警察体系的基层末端，采取职能分工统合的模式。即基层警察严格按照警种进行职能划分，但在各警种内部，基层民警的职能统合趋势越来越明显，社区民警犹如小巷总理，什么都管。此外，中国的警察制度越来越强调警力下沉，公安部精简机关工作人员，要求实现基层所队实有警力占所在公安机关或部门、警种总警力的85%以上。^[3]警力充实基层，亲近社区民众，必然会推动各警种内部警员分工的融合。在上海，2016年开始的全市交通大整治中，上海警方全警动员，各警种参与，集中重点整治10类突出交通违法行为，^[4]打破了各警种之间的职能区分，推动了各警种之间职能整合。

第四，在公安系统之外，还存在以国家安全部为代表的其他类型的警察力量，与公安系统构成垂直平行体系。基于本项目研究的要点，只列出国家安全部，其余类型省略。国家安全部下属之国家安全局网络信息安全部与公安局辖下之网络信息监察大队同样肩负着监视网络的任务，只是在监控的方向和重点上有区别，前者负责国家安全和反谍报工作，后者负责社会安全和地方稳定。由于工作性质的关系，两个部门的工作领域和对象会出现交合领域，在发现由对方负责的线索时，会相互之间交换情报，存在一定的协作关系。