一、应急机制

应急机制是政府、安全机构或组织为应对突发事件建立的一整套法律、制度、组织、行为和管理机制，以应对突发事件造成的风险，将损害降到最低，并能够实现快速复原的机制。应急机制将使社会更具弹性和活力，在人为或自然突发事件中保持强大的预警、处置和修复能力。比较理想的应急机制是如下这段话所达到的境界：“建立一种新的入侵自动响应系统的方法来评估一个被破坏的资源可能遭受的损失的价值。该方法的风险评估部分衡量风险影响，并与响应系统组件紧密集成。当总风险影响超过某个阈值时，响应机制选择启动一个或多个响应。建立一种多层次响应选择机制，用以衡量相对于响应冲击的入侵损伤（攻击进程）。”^[1]但这段话有一个大的缺陷，即它只有响应机制，而缺乏作为前置的预警机制。在现代安全课题中，预警机制远远超过响应机制，成为风险预防和安全保障的关键。此外，这段话是计算机系统为应对网络攻击而建立的多层自动响应系统，而不是在物理和社会场景中，一个组织为应对安全威胁和攻击而建立的应急机制。比较而言，社会场域更为复杂，面对的因素和变量更多，突发事件所造成的社会场景中的混乱程度要比计算机系统遭受网络攻击后所面临的混乱更为复杂和无序。但是，这段话所描述的攻击响应机制，是人类社会、政府、安全机构、组织在面对突发事件风险袭击时所追求的目标之一。

哥本哈根学派的安全理论试图解释安全是什么，它是怎样被构建的，并对如下问题提供答案：谁在保障安全，要解决的问题是什么，在什么条件下保障安全，有什么效果？^[2]安全是“一种自我参照的实践，因为在这种实践中，成为安全的问题不一定是因为存在真正的实际威胁，而是因为问题是通过这种威胁提出的”。^[3]因此，安全是以这样一种方式来构建一个问题，即人们普遍认为，它是最优先的，实施一项应对措施是必要的，因为不采取行动可能会导致某个特定的参照对象消亡。然而，随着政策链上的不同行动者试图捍卫和推进各自的利益，他们之间可能会产生紧张关系。^[4]这是多机构协同处置安全风险时经常遇到的问题。

Malcolm在关于英国港口反恐的论述中谈到了反恐安全响应的政策网络的3个目标。这3个目标对于本书所研究的应急机制也具有适用性：第一，为所有不测事件做准备的努力，旨在围绕恐怖主义威胁的性质建立认识，并通过培训确保安全准备就绪。第二，采取的措施是保护目标不受恐怖主义威胁。第三，遵守法律和法规以及标准的统一。这3个目标中的每一个都可以用一个词来描述——“准备”“保护”和“验证”。^[5]为了安全建立的应急机制是一个持续的多阶段的过程，需要根据情况不断调整政策和策略。应急响应是分层的，如果其中一个要素未能确保安全，另一个要素将补充到位，以应对所出现的各种威胁。Malcolm所描述的反恐安全响应的政策网络清晰地描绘了应急机制的整个链条，而不仅仅是响应。

美国“9·11”事件后，参与地方、州和联邦一级应急管理的组织被授权利用意外事件指挥系统（ICS）来构建现场响应工作。该系统目前被视为美国应急响应的组织机制。根据美国国家研究委员会2006年的数据，美国在应对大规模事件时通常存在如下问题：未能认识到事件的严重性；反应迟缓和不充分；有关当局责任混乱，往往导致重大的“地盘争夺”；资源短缺和现有资源的错误导向；组织、组织间及与公共机构沟通不畅；整合失败；领导能力和远见低劣；提供灾害援助不公平。^[6]为了应对这些问题，美国国土安全总统第5号指令，要求制定国家事故管理系统（NIMS），为联邦、州和地方政府提供一致的全国性方法，以便高效地合作，准备、应对安全风险和从突发事故中恢复。ICS基于各种原则，包括分层模块化组织、控制范围、建立和转移指挥、指挥链、指挥统一和责任制等。^[7]该系统旨在提供一个组织结构，通过该结构，指挥、作战、规划、后勤、财务和行政等职能领域的活动可由所有应对任何事件的实体共同进行。然而，美国国家研究委员会发表的数据表明，意外事件指挥系统的发展并不像大多数叙述的那样让人信服。在美国的所有事件和环境中，ICS并没有、也没有得到持续使用或同等有效的应用。由于缺乏使用、误用、使用不足，该系统的设计需要修订。^[8]Jensen等人的实证研究验证了这一点。^[9]

美国是制度和法律建设比较完备的国家，但它建立的应急指挥系统很难达到其设计所希望达到的理想水平。那么，在解决网络舆情应急机制问题时，试图建立一个整体化的单一机构实施和管理的网络舆情应急机制，以解决所有的问题是不现实的；相反，网络舆情应急机制是一个复杂的体系，包含法律、制度、多元组织、多个层面、多个向度、多种利益诉求的复合体系，本书前面各章所研究的各个主题，正是网络舆情应急机制这个复合体系的组成部分。