美国情报体系行政上的整合及其局限

图7-1　美国情报体系整合图^[44]

美国国会为了整合美国庞杂的情报体系，通过了《2004情报改革和恐怖预防法案》，对美国联邦政府情报体系进行了大刀阔斧的改革。设置国家情报总监一职，担任情报界的领导（SEC. 1011），其职责是向总统、行政分支部门部长、参谋长联席会议主席和高级军队指挥官、参众两院及其委员会以及国家情报总监认为合适的其他人提供情报。而且，国家情报总监可以阅读所有由联邦部门、机构或其他单位收集的国家情报及与国家安全有关的情报（SEC. 1011）。到2016年，国家情报总监办公室下设16个成员单位，并将中央情报局纳入自己的直接领导之下，有权任命中央情报局局长。图7-1所列另外15个成员单位的职务任命，需与国家情报总监协商，或得到其同意（SEC. 1014）。国家情报总监办公室试图在行政体系上打通各情报机构之间的关系，成为情报界名义上的领导，主要体现在两个方面：各情报成员单位领导的任命上，情报总监有一定的发言权；国家情报总监有权阅读所有情报机构收集的与国家安全和国土安全有关的情报。但从这个松散的情报联盟来看，分属于不同部门的情报机构之间行政上的整合很难达到效果，各情报机构本质上要接受其所属部门的行政长官领导，机密情报和敏感情报会首先向行政长官汇报，而情报总监在这个层面上未必能真正看到各情报部门掌握的敏感情报。

该法案另一项重要的愿景是成立信息共享委员会，创立一个恐怖主义信息共享环境，建立管理架构，强化政策、指令和规则。总统确保建立一个去中心化的、分布式的协调的信息共享环境，允许所有用户在机构间、不同级别的政府间，乃至私营部门中共享信息（SEC. 1016）。这一愿景对信息的共享设置了过高的要求，而情报的敏感和国家安全特性，决定了情报的分享需要限定在一定的层面以内，处于行政体系下端的人很难看到有价值的敏感情报。但是这一愿景所表达的精神，即去中心化的分布式的信息分布，正好与生物特征识别中的信息共享环境契合，因而，真正促进和实现美国情报体系整合的是生物特征数据库的整合与共享。

情报总监办公室的设立，表明美国政府试图在行政体系上加强美国庞杂的情报体系的整合。然而，情报总监办公室在本质上与其他情报机构并没有形成科层化的体系，而是类似于会员单位的松散联盟，情报总监作为情报协会的领导，对各情报机构并无行政上的强大的约束力。情报总监办公室为了克服对各情报机构行政管理上的无力，而不得不扩大情报总监办公室的规模，成立了许多部门，这些部门与分散在各行政部门中的情报机构间无法形成完善的整合，而使美国政府希望通过情报机构科层化改革实现一体化的愿望大打折扣。