应急管理的内涵

从安全学的角度看，应急是指为避免事故发生或减轻事故后果及其影响而需立即采取超出正常工作程序的行动，其关键在于协调系统中各个组织或者机构。应急管理的目的是将突发事件对人员伤亡、财产损失、环境影响以及其他影响降低至最低程度。上述四个方面的排列顺序，也就是应急管理的优先顺序。正因为环境影响和其他影响在应急管理中也同样比较重要，所以在现代社会应该提倡可持续应急管理，即在突发事件应急管理中不得以破坏环境或造成其他不良影响为代价。

应急管理是一个动态的过程，包括预防、预备、响应和恢复四个阶段。尽管在实际情况中，这些阶段往往有重叠，但它们中的每一阶段都有自己单独的目标，而且每一阶段又是构筑在前一阶段的基础之上的。因此，预防、预备、响应和恢复的相互关联，构成了应急管理的循环过程。

预防就是从应急管理的角度，防止紧急事件或事故发生，避免应急行动。如制定安全法律、法规、安全规划，强化安全管理措施、安全技术标准和规范，对员工、管理者及社区进行应急宣传与教育等。

预备又称准备，是在应急发生前进行的工作，主要是为了建立应急能力。它把目标集中在发展应急操作计划及系统上。

响应又称反应，是在事故发生之前以及事故期间和事故后立即采取的行动。响应的目的，是通过发挥预警、疏散、搜寻和营救以及提供避难所和医疗服务等紧急事务功能，使人员伤亡、财产损失、环境破坏以及其他影响减少到最小。

恢复工作应在事故发生后立即进行，它首先使事故影响地区恢复最起码的服务，使社区恢复到正常状态。要求立即开展的恢复工作包括事故损失评估、清理废墟、食品供应、提供避难所和其他装备；长期恢复工作包括厂区重建和社区的再发展以及实施安全减灾计划。

预备、响应和短期恢复工作，要求在政府部门和企业间协调和决策时具备熟练的战术，以便应对事故情况下的应急行动。长期恢复和减灾，则要求在计划、政策设计和采取降低风险行动以及控制潜在事故的影响方面，具有战略性的行动。在应急行动产生之前，预防和预备阶段可持续几年、几十年甚至几百年；然而，如果应急发生，则导致随之的恢复阶段，新的应急管理又以预防工作开始。

应急管理和危机管理存在相同之处，即两者通常都按照其循环周期划分为预防、预备、响应和恢复四个阶段，但两者管理的对象不同。应急管理的对象是事故或者事件，危机管理的对象是危机。由于管理对象的性质不同，因此管理的方式、方法和意义也有所不同。危机管理可以说是应急管理的最高级阶段。风险管理的范围比危机管理和应急管理的范围更广，包括所有危机管理和应急管理的全过程。三者之间的区别与联系见表7-1。

表7-1　应急管理、危机管理、风险管理的区别对比