城市轨道交通应急管理
1.管理体制
城市轨道交通应急管理,应当遵循预防为主、常备不懈的方针,应当贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。我们应当根据城市轨道交通应急管理的总体发展目标,综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段,全面提高城市轨道交通应急能力。在全球化的背景下,我们应该着眼于解决应急处理中存在的信息渠道不畅、信息统计不准、应急反应不快、应急准备不足等问题,建立统一、高效、有权威的城市轨道交通应急管理机制。为今后及时有效地处理突发事件,建立起一整套较为完整的,指挥有力、准备充分、信息畅通、反应快捷、责任明确的地铁应急管理机制,使之与世界接轨。
所谓突发事件应急管理机制,是指针对突发事件而建立的国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制,是一套集预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等于一体的应急体系和工作机制,它包括信息披露机制、应急决策机制、处理协调机制、善后处理机制等。
突发事件应急管理实行预防与应急并重、常态与非常态结合的原则,建立统一高效的应急信息平台,建设精干实用的专业应急救援队伍,健全应急预案体系,完善应急管理法律法规,加强应急管理宣传教育,提高公众参与和自救能力,实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动,完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施,尽量消除重大突发事件风险隐患,最大限度地减轻重大突发事件的影响。
1)应急管理体制的特点
(1)应急管理体制是经过应急管理实践检验的,并证明是行之有效、较为固定的方法。任何组织的工作机制,不因组织负责人的变动而随意变动,而单纯的工作方式、方法是以根据个人主观意识而改变的。
(2)应急管理体制本身含有制度因素,并且要求所有相关人员严格遵守,而单纯的工作方式、方法往往体现为个人做事的一种偏好或经验。例如,监督机制不仅指人人必须遵守的制度,而且应该包括各种监督的手段和方法。
(3)应急管理体制是比一般制度更具有刚性的制度。制度虽然要求所有人都应当遵守,但它仍保留有一定的自由裁量空间,或者说,制度在执行过程中具有一定弹性。但是,应急管理体制则是一种带强制性的制度。
(4)应急管理体制是在各种方式方法基础上总结和提炼出来的,并经过加工使之系统化、科学化的方法。而单纯的工作方式方法则因人而异,并不要求上升到理论高度。
(5)应急管理体制一般是依靠多种方式方法共同作用来运作的,而一般方式方法可以是单一起作用的。例如,建立起各种工作机制的同时,还应有相应的激励机制、动力机制、制衡机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。
2)应急管理体制构成要素
(1)机构设置。建立健全的机构设置可以使政府各部门发展均衡,增强个别应急职能机构的自身功能,减少机构建设条块分割,降低对政府本身的依赖。
(2)法制建设。建立起独立的、综合性的应急管理法规标准体系。制定应对各种突发事件或者紧急突发事件的配套法规。
(3)技术支撑。应急管理的技术支撑体系是应急管理者做出决策的依据来源,同时也是能够顺利实现应急响应联动的保障。根据应急管理所需发挥的职能,应急管理的技术支撑体系主要包括:信息化的应急联动响应系统、应急过程中的事态检测系统、事故后果预测与模拟系统和应急响应专家系统。
(4)预案体系。应急管理体制预案是针对各种突发事件类型而事先制订的一套能迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案,旨在使得政府应急管理更为程序化、制度化,做到有法可依、有据可查。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上,对应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。
(5)评估体系。突发事件应对工作实行预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估,采取有效措施,减少重大突发事件的发生,最大限度地减轻重大突发事件的影响。
(6)运行程序。国家应急管理机构应设立应急指挥中心。各个应急指挥中心都应设有固定的办公场所,为应急工作所涉及的各个部门和单位常设固定的职位,配备相应的办公、通信设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态,各有关方面代表迅速集中到应急指挥中心,进入各自的代表席位,进入工作状态。应急指挥中心根据应急工作的需要,实行集中统一指挥协调,联合办公,以确保应急工作反应敏捷、运行高效。
(7)资金保障。各级财政部门应该设立一定额度的应急准备金,专门用于突发事件的应急支出。同时,我国政府部门还应设立日常应急管理费用,专门处理突发事件应急管理机制的日常保障运行,并且为建立网络信息维护系统、应急预案等提供经费保障。同时,各级财政部门在一段时间内应该对突发事件财政应急保障资金使用情况进行定期审核。
(8)安全教育。为了保持地铁系统长周期地正常运行,要求设立专门的安全管理机构,并配备足够的专、兼职安全管理人员,并明确规定他们各自的职责。并且管理人员只有在经过相应的安全培训后才能持证上岗。规范、完备的安全管理制度是实现地铁运营安全的基础。为方便乘客,地铁从早上一直运行到晚上,工作人员白天管理力度较强,而早晚管理力度相对较弱,都容易发生事故。安全教育是安全管理中的一项重要工作。就我国现状而言,亟待加快对乘客进行地铁安全教育工作的步伐。应深入宣传“地铁安全,人人有责”的观点,努力提高乘客的安全防范和自救知识的水平。
2.应急组织体系及组成职责
应急救援组织机构的组织形式是在应急指挥部的领导下,由各中心、部门按相应职责及分工开展应急救援活动,以保证地铁运营事故应急救援快速、高效、有序。
以成都地铁运营有限公司突发事件应急抢险组织体系为例,应急组织体系结构如图7-1所示。
以成都地铁运营有限公司突发事件应急抢险组织机构组成及职责为例。应急机构分为应急指挥机构和应急抢险机构。应急指挥部是应急指挥机构的核心,应急抢险机构包括应急抢险组织、专家技术组和各专业应急抢险队。
图7-1 应急组织体系结构
(1)应急指挥机构组成及职责
成都地铁运营有限公司应急指挥部是成都地铁运营有限公司突发事件应急救援的指挥机构,由运营公司总经理任总指挥,其成员包括调度控制中心主任、车务中心主任、安全部部长、技术部部长、综合机电中心主任、自动化监控中心主任、车辆中心主任、物资部、党群人力资源部、综合管理部、票务中心、财务管理部负责人及相关事故处置负责人。
应急指挥部主要负责按照预案并结合事故具体情况开展地铁事件应急指挥和抢险组织,协调各中心抢险队和机电、供电、通号、线路等专业抢险队的现场抢险配合,按照相关规定及时联系公安、消防、交通、医疗、媒体等外部社会救援力量参与地铁应急抢险,有效统筹管理地铁内部及社会的应急物资。
应急指挥部各组成成员的职责如下。
1)现场总指挥,负责全面指挥工作,确定现场抢险救援工作方案,指定现场抢险救援作业指挥人,布置与现场抢险救援有关的工作。
2)调度指挥中心主任,根据灾害程度和影响范围制定临时运营方案和救援列车的运行方案,指挥OCC(operating control center,运行控制中心)相关调度按预案或临时应急办法组织救援和运营;并负责向上级政府和行管部门报告事故情况,加强协调。
3)安全部部长,负责事件现场状况勘察、调查、取证工作;做好运营安全临时措施落实情况的监督、监察工作;负责配合、协助公安部门对事件中关系治安案情的现场状况勘察、调查、取证工作;落实内保、治安工作职责,协助公安部门维护事件现场治安秩序;参与事故现场监察和事故分析,提出事故管理责任人处理建议。
4)车辆中心主任,负责车辆救援作业技术指挥工作,协调车辆救援人员配合工作,确定现场抢险救援作业指挥人,做好事故车辆现场恢复工作。
5)车务中心主任,负责临时客运组织工作,组织协调站务段与公交集团等单位的配合工作,做好乘客疏导及恢复运营工作。
6)综合机电中心主任,负责轨道、供电、建筑设施抢修作业技术指挥工作,协调轨道、供电、建筑设施抢修人员配合工作,确定现场抢修作业指挥人,做好事故设施现场恢复工作。
7)自动化监控中心主任,负责信号、通信、综合监控、安防及其他智能建筑弱电系统集成项目设备运行、维护的指挥工作,为应急救援工作及时提供各类监控信息和相关设备配合,保障救援和通复工作的有序开展。做好事故救援和调查相关监控资料的保存。
8)技术部部长,负责设备抢修作业技术指挥工作,协调设备抢修人员配合工作,确定现场抢修作业指挥人,做好事故设备现场恢复工作;负责对外配合工程抢险作业技术指挥工作,协调对外配合工程相关单位,确定现场抢险作业指挥人,做好事故现场恢复工作。
9)综合管理部部长,按照应急指挥部要求,负责与新闻媒体联络,妥善解决信息发布工作;负责与乘客和社会公众的联系和沟通,消除负面影响;根据应急指挥部要求协调抢险救援路口交通和后勤保障工作。
10)物资部部长,提供抢险救援和后勤保障所需物资,满足救援要求。
11)财务管理部部长,负责事件救援和善后工作的资金支持。
12)党群人力资源部,收集、记录抢险救援过程中发生的先进、感人事迹。
13)相关事故处理负责人,协助应急指挥部做好事故应急抢险和善后处理工作。
(2)应急抢险机构组成及职责
运营公司应急抢险队伍包括在岗职守人员(第一应急抢险力量)、兼职抢险队(第二应急抢险力量)和专职抢险队(第三应急抢险力量)。事件发生后,由第一应急抢险力量负责事件先期处置,迅速查明现场情况并报告,抑制险情;同时第二应急抢险力量就近赶往事故现场;第三应急抢险力量赶赴现场,开展应急救援抢险工作。充分发挥第一应急抢险力量和第二、第三应急抢险力量的协同作用,形成以岗位自救和兼、专职抢险救援队伍互补的应急系统。
各中心抢险队伍到达现场后,立即投入应急处置工作。同时,组成各专业应急抢险组织,按照指挥部要求履行如下职责。
1)事故调查组,由运营公司安全部牵头,负责事故现场的勘察和取证工作,配合上级调查组开展事故的调查处理工作。
2)安全保卫组,由运营公司安全部牵头,负责对事故现场进行警戒、控制,稳定乘客情绪,配合车务中心组织乘客安全有序疏散,配合公安部门进行事故取证和调查分析。
3)公共关系组,由运营公司综合管理部牵头,负责妥善处理乘客、公众和社会媒体的信息处理和关系,努力消除负面影响。
4)保障组,由运营公司物资部牵头,负责为地铁事故救援提供应急物资和后勤保障,并负责配合医疗单位对伤亡人员实施救治和处置。
5)善后处理组,由运营公司工会、安全部、各相关中心、部门牵头,负责处理事故及伤亡人员的善后工作。
6)各业务抢险队职责。事件发生后,由各中心现场人员负责事件先期抢险救援工作,待各单位领导、专业应急抢险人员到达现场后成立相应的救援组织,并在运营公司抢险救援指挥领导下开展救援抢险工作,应急结束后,及时恢复运营。
车辆中心的抢险组织工作应按车辆抢险预案开展工作,主要负责:宣传疏导乘客、稳定乘客情绪、维护现场秩序;妥善处置伤亡人员;合理调配人力,调整客运组织方案,在做好抢险救援工作基础上,做好运营车站的客运组织;车辆故障的排查、修复工作及车辆起复救援工作。
设备、设施的抢险组织工作应由综合机电中心和自动化监控中心按供电、通信、信号、机电、线路、建筑设施抢险预案开展工作,主要负责:供电、通信、信号、机电、线路、建筑设施故障的排查,修复工作;制定供电、通信、信号、机电、线路、建筑设施临时运行方案。
7)专家技术组,负责组织有关专家为抢险救援等工作提供技术支持。
3.应急支援与装备保障
(1)救援装备保障
有地铁运营的城市人民政府负责地铁应急装备的保障。领导小组负责指导、监督地铁应急装备保障工作。
(2)应急队伍保障
领导小组和国务院有关部门、军队、武警根据本预案规定的职责分工,做好应急支援力量准备。地方人民政府建立并完善以消防部队为骨干的应急队伍。
(3)交通运输保障
发生事故灾难后,事发地人民政府有关部门负责对事发现场和相关区域进行交通管制,根据需要开设应急特别通道,确保救灾物资、器材和人员运送及时到位,满足应急处置需要。
(4)医疗卫生保障
各级卫生行政部门,要按照《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》落实医疗卫生应急的各项保障措施。
(5)治安秩序保障
应急响应时,事发地公安机关负责事故灾难现场的治安秩序保障工作。
(6)物资保障
省级人民政府和城市人民政府及其有关部门,应建立应急设备、救治药物和医疗器械等储备制度。领导小组根据实际情况,负责监督应急物资的储备情况。中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国商务部协调有关省级人民政府跨地区的物资调用。
(7)资金保障
城市人民政府应当做好事故灾难应急资金准备。领导小组应急处置资金按照《财政应急保障预案》的规定解决。
(8)社会动员保障
事发地人民政府根据需要动员和组织社会力量参与地铁事故灾难的应急。领导小组协调事发地以外的社会力量参与救援。
(9)紧急避难场所保障
城市人民政府负责规划与建设能够基本满足事故灾难发生时人员避难需要的场所。
(10)应急保障的衔接
省级、市级的应急保障按国家有关法律、法规、标准的规定及各自批准的应急预案进行。应急保障应为各自所需的应急响应能力提供保证,并保证各级响应的相互衔接与协调。