论立法行政分权之理

立法行政分权之事，泰西早已行之。及法儒孟德斯鸠，益阐明其理，确定其范围，各国政治乃益进化焉。二者之宜分不宜合，其事本甚易明。人之有心魂以司意志，有官肢以司行为，两各有职而不能混者也。彼人格之国家何独不然。虽然，其利害所存，犹不止此。孟德斯鸠曰：“苟欲得善良政治者，必政府中之各部，不越其职然后可。然居其职者往往越职，此亦人之常情，而古今之通弊也。故设官分职，各司其事，必当使互相牵制，不使互相侵越。”又曰：“立法行法二权，若同归于一人，或同归于一部，则国人必不能保其自由权。何则？两种相合，则或藉立法之权以设苛法，又藉其行法之权以施此苛法，其弊何可胜言。如政府中一部有行法之权者，而欲夺国人财产，乃先赖立法之权，预定法律，命各人财产皆可归之政府，再藉其行法之权以夺之，则国人虽欲起而与争，亦力不能敌，无可奈何而已。”云云。此孟氏分权说之大概也。

孟氏此论，实能得立政之本原。吾中国之官制，亦最讲牵制防弊之法。然皆同其职而掣肘之，非能厘其职而均平之。如一部而有七堂官，一省而有督、有抚、有两司、有诸道，皆以防侵越、相牵制也，而不知徒相掣肘、相推诿，一事不举，而弊亦卒不可防。西人不然，凡行政之事，每一职必专任一人，授以全权，使尽其才以治其事，功罪悉以属之。夫是谓有责任之政府。若其所以防之者，则以立法司法两权相为掎角[2]（司法权别论之）。立法部议定之法律，经元首裁可，然后下诸所司之行政官，使率循之。行政官欲有所兴作，必陈其意见于立法部，得其决议，乃能施行。其有于未定之法而任意恣行者，是谓侵职。侵职罪也。其有于已定之法而奉行不力者，是谓溺职。溺职亦罪也。但使立法之权确定，所立之法善良，则行政官断无可以病国厉民之理。所谓其源洁者其流必澄，何必一一而防之。故两者分权，实为制治最要之原也。

吾中国本并立法之事而无之，则其无分权，更何待言。然古者犹有言：坐而论道，谓之三公；作而行之，谓之有司。亦似稍知两权之界限者然。汉制有议郎，有博士，专司讨议，但其秩抑末，其权抑微矣。夫所谓分立者，必彼此之权，互相均平：行政者不能强立法者以从我，若宋之制置条例司，虽可谓之有立法部，而未可谓之有立法权也。何也，其立法部不过政府之所设为行政官之附庸。而分权对峙之态度，一无所存也。唐代之给事中，常有封还诏书之权，其所以对抗于行政官，使不得专其威柄者，善矣美矣。然所司者非立法权，仅能摭拾一二小故，救其末流，而不能善其本也。若近世遇有大事，亦常下大学士、六部、九卿、翰、詹、科、道、督抚、将军会议，然各皆有权，合皆无权。既非立法，亦非行政，名实混淆，不可思议。故今日欲兴新治，非划清立法之权而注重之不能为功也。