参与立法权

第二节　参与立法权

学者旧称国会为立法机关。立法事业，固非国会所得专。国会职权，亦非仅限于立法。虽然，立法为国会最重大职权之一，实无可疑也。国会之立法权，可大别为二：一曰参与改正宪法，二曰参与普通立法。今分别论之。

第一款　参与改正宪法之权

第一项　各国法制比较

欲研究各国国会参与改正宪法之权，当先知各国宪法之性质。各国宪法性质之种别，有成典宪法。有不典宪法，成典宪法者，特制定之，而编为一有秩序有组织之法典者也。不典宪法者，随时发达，或以诰敕，或以批准之文书，或以寻常之法律，集合而成，未尝编为一法典者也（旧称成文宪法、不文宪法，用语不惬。如彼英国之宪法固有文字非恃口碑也）。成典宪法之中，有硬性宪法，有软性宪法。硬性宪法者，改正之手续，极为繁重，与寻常法律不同者也。软性宪法者，改正之手续，较为简易，与寻常法律无甚差别者也。既明乎此，则可与语各国国会参与改正宪法之例。

（一）英国之制

英国宪法，不典宪法也。既属不典宪法，则为软性中之尤软性者，自无待言。无论何国，其宪法之改正总与普通立法有多少之差别，惟英国则绝无差别。故欲知英国国会参与改正宪法之权，但观其参与普通立法之权足矣。其参与普通立法之权，于次项别论之，今不先赘。简单言之，则制定变更废止一切之权，皆在国会。国会以外，无论何人，无论何团体，皆不许容喙，是英国之制也（但英国国会以国王并为其一分子）。

（二）美国之制

美国宪法，硬性宪法也。其改正手续，颇为繁难，而非国会所能专断以改正之者，今述其例。

1.修正案之提出及议决，其途有二：

（1）左右两院，随时得提议修正宪法。其修正案，以两院各三分之二多数取决而通过之。

（2）各州州议会，有三分之二要求修正时，则国会必须开修正宪法会议（但此会议之构成及召集之方法，宪法上无明文，故国会得以法律自由定之）。

2.修正案之批准。以上二法中，任取其一，皆可以提出修正案且议决之。虽然，未足以生效力也，必批准然后有效力，而批准之途有二。

（1）各州州议会四分之三批准之。

（2）各州人民会议四分之三批准之。

此二法任取其一。而欲取何法，则国会主之。故美国宪法之修正，实由下列四种方法之一而成：

（1）国会提出修正案而议决之，更由各州州议会四分之三批准之。

（2）国会提出修正案而议决之，更由各州人民会议四分之三批准之。

（3）各州州议会三分之二要求修正，国会开修正宪法会议而议决修正案，更由各州州议会四分之三批准之。

（4）各州州议会三分之二要求修正，国会开修正宪法会议而议决修正案，更由各州人民会议四分之三批准之。

由此观之，无论用何种方法，而国会参与之权皆极重，甚明。

（三）德国之制

德国宪法，比较的软性宪法也。其改正手续与普通立法手续同。左右两院，皆可以提出改正案而议决之，皇帝无提案权，两院议决之后，即为有效，皇帝无“不裁可权”（不裁可权之解说详次项）。是改正之全权在国会也，但有二例外：

1.联邦参议院（即左院）有14票之反对，其改正案即为否决。（案此例盖缘参议院以58名之议员代表25邦，其中普鲁士议员居17名，若24邦欲改宪法，普鲁士一邦得拒之。若普鲁士与其他各邦联合欲改宪法，巴威伦、萨克逊、符腾堡三邦联合得拒之，所以剂其平也）。

2.宪法上保障各邦特权之条项，非得各邦之承诺，不得变更之。

（四）法国之制

法国宪法，比较的硬性宪法也。前此改正手续，极为繁难，而改正之回数，各国中亦未有如法国之多者。自1791年至1875年，凡80年间，改正12次。其1791年之宪法，则于改正时，现任议员议决后，须俟其任期满时，再行选举，待新议员再为议决。如是者凡三度，而改正之功乃完。其现行法，则大统领及左右两院皆得有提议修正之权。修正与否，由两院各以过半数决之。既决修正之后，则由两院合而组织国民议会，以议决其修正案。由此观之，则大统领虽得参与修正，而大权实在国会也。

（五）日本之制

日本宪法，硬性宪法也。其改正之方法，有与他国大异者。曰国会无提出改正案之权，而惟天皇独有之是也。天皇以敕令提出议案，两院各有总议员三分之二以上列席，得乃开议。列席议员，有三分之二以上赞成，乃得议决，此日本之制也。故日本国会参与改正宪法之权，仅能为受动者，而不能为主动者。

（六）瑞士之制

瑞士之改正宪法，与普通立法同一手续，故两院皆得提出议案。经议决时，即为有效。但其议案若一院可决而他院否决之时，或由人民5万人以上之要求而改正之时，则由人民直接投票以取决之，此提案及议决之制也。若欲其有效，则必再经人民直接投票过半数之赞成及联邦各州过半之承诺，故瑞士国会，此权不重。

（七）普鲁士之制

普鲁士改正宪法，依普通立法之成规，国王及两院皆有发案权。两院议决，国王裁可，斯为有效。但其议决须经两次，第一次议决后，越21日再议一次。前后同一之议决，斯为有效。（德国联邦各邦中亦有须为二次议决者。亦有两次议决每8日或14日再议一次者今不详列。）

（八）萨克逊之制

萨克逊改正宪法，其提议及议决之手续，亦与普通立法同。但其议决须亘于前后两会期。今年议决后，明年召集时再议决一次也。

合观以上各国之制，则国会参与改正宪法之权，其广狭各各不同，今分三项以比较之。

第一，改正案之提议，其形式有四：

（1）惟国会有此权，而元首及其他之机关皆无之者，如德国。

（2）国会及元首皆有此权者，如法国、英国。（英国元首之有此权，仅属虚名，不可不知。）

（3）国会及他种机关有此权而元首无之者，如美国，瑞士。

（4）国会无此权，惟元首有之者，如日本。

第二，改正案之议决，其形式有三：

（1）由国会以普通立法之手续而议决者，如英国、德国、瑞士（瑞士议决方法之一种）。

（2）由国会以特别繁重之手续而议决者，如日本、美国（美国议决方法之一种）普鲁士、萨克逊。

（3）国会以外，别置一机关而议决之者，如法国、瑞士、（瑞士议决方法之别一种）、美国（美国议决方法之别一种）。

第三，改正案之效力，其形式亦有三：

（1）国会议决直生效力者，如德国、法国（法国虽别置机关以议决，然其机关即国会之变相，故可浑括言之）。

（2）国会议决后，更经元首之裁可，始生效力者，如英国、日本。

（3）国会或其他机关议决后更经人民或其他机关之承诺，始生效力者，如美国、瑞士。

第二项　我国所当采者

据上所述，各国国会参预改正宪法之权，其广狭相悬绝也若此，而各国学者，各自辩护其国法，咸能说明其法理上之根据，几使人迷所适从。今非超然于各国法律条文之外，以公平之眼观察之，不能得其正鹄也。夫宪法为组织国家之基础法，改正宪法，是不啻取国家之基础而摇动之。其握有此权者，即为握有国家之主权。于是有持主权在君说者，则谓此权宜属诸君主。有持主权在民说者，则谓此权宜属诸国民全体或代表国民全体之国会。虽然，主权在君、主权在民之两说，皆与国家之性质不相应，近世学者所抨击，殆成定论。按诸正当之学理，惟国家为有主权，然则能有改正宪法之权者，亦惟国家自身而已。虽然，国家者，非自然人而法人也。法人之性质，虽有权利而无行使权利之能力。其行使权利，必当委之于其机关。故改正宪法之权，亦势不得不以机关行之，无可疑者。然当以一机关单独行之乎？抑当以两机关以上联合行之乎？若用两机关以上联合行之，则其机关当以何种形式组织而成乎？各机关之分劳赴功通力合作，当由何术而得正鹄乎？是皆其最当研究之问题也。今据此理想，仍分三段以论各国法制之得失，而示我国之所当采者。

第一，改正案之提议

此问题复分为二，其一为国会应否有此权之问题。其二为国会应独有此权抑应与他机关共有此权之问题。

先论第一问题。凡立宪国之国会，无不有此权。其无之者惟一日本。日本学者为之说（此亦一部分学者之说耳，其反对之者亦不少，不可不知）曰：日本君主国也，且其宪法钦定宪法也。最初宪法之成立，其渊源既出自君主。则后此宪法之变更其主动亦应在君主，此其言若甚辩，然按诸学理，其误谬至易见也。欲回护此说，必当以“主权不在国家而在君主”为前提。盖国家若有主权，则必为人格，其意思必藉机关以发表。而立宪国家之直接机关，不只一君主，自不得以君主而专此权。既惟君主为有此权，则必惟君主有主权而国家无有也。信如是也，则无君主之国，其主权又将安丽？既认君主国之主权在君主，则亦不得不言共和国之主权在全体人民（非在人民之个人而在其全体），如彼之说，惟有主权者能提出改正案，则共和国不将非得人民全体之同意不能提出耶？若云原宪法由君主所颁定，故改正案亦惟君主宜提出，则彼共和国之宪法由全体人民投票而始成立者，岂不亦必须全体人民投票，然后提出改正案耶？则亦永无提出之时而已。若仍宗国家主权说，认君主为国家之一机关，而谓惟此机关宜专此权，他机关不许分之，是则已纯变为专制君主国，而非复立宪君主国。何则？立宪与专制之分，不过以其机关之性质权限为界线。仅有一直接机关以独裁者谓之专制。有两机关以上互相制限者，谓之立宪。今以变更国家基础法之一最要职权，而惟一机关得为主动，是非专制而何？然则日本此条法文，无论若何强辩，而必不能使之衷于法理明矣。日本学者既穷于回护，于是有舍法理论而遁入政治论者，谓国会不得此权，全属政治上之理由，虑其动倡改正之议而摇及国家基础也。虽然，此说之不完，又至易见也。夫改正宪法，非徒以提议而遂毕乃事也。提议之后，尚有议决焉，有裁可焉。即国会偶为不正当之提议，而国础亦何至遽为所摇。今若据政治上之学理以绳日本此制乎，苟当宪法必须改正时，而君主不肯提议，则将若何？盖舍革命外，更无第二之手段矣。夫法律之条文，死物也。社会之情状，活物也。无论若何善良之法律，要不能历千数百年而永与社会情状相应。故改正之事，恒所不免。而必应改正与否，一人所见，恒不及多人之明。今日本此制，若谓其有合于政治上之理由，则必当先立一前提焉，曰：惟君主为天亶聪明，能随时鉴察时势，定宪法之当改与否而无丝毫之忒。使此前提而果正确也，则何必立宪，常以神圣之君主行专制，岂不更能达国家之目的耶？既以立宪为必要，是已明不承认此前提。既不承认此前提，而犹曰惟君主宜有提议改正宪法之权，吾诚不知其何取也！（日本学者之著书，其言外不直此制者甚多，特不敢昌言攻击而迁就以为之，辞乃如羝羊触藩，无适而可，实可悯也）。故我国将来制定宪法，敢当采万国通制，予国会以此权毫无可疑者。

次论第二问题，各国宪法改正案之提议权，皆国会与他种机关共有之。国会之外而有此权者，其在君主国，则君主也。其在共和国，则大统领或国民也。其在联邦国，则联邦内之各邦也。此皆衷于法理者也。何以故？君主大统领，皆与国会同为国家之直接机关。其有此权，宜也。国民又为国会之作成机关，在共和国，更以之为最高机关。其有此权，亦宜也。在联邦国，则各邦为联邦之分子，其有此权，亦宜也。虽然，于此而有种种之疑问出焉。

第一问，德国为君主国而其皇帝不有此权者，何也？

答：各国君主所以有此权者，以其为国家之元首也。而据德国国法之法理，其国家之元首，乃联邦参议院而非皇帝。皇帝不过执行联邦参议院之意思，一行政长官之位置而已。行政长官不应有此权，亦固其所，故德国皇帝虽无此权，而其国家之元首固有此权也（以实际论则德国皇帝固有此权，盖皇帝以普鲁士王兼之，而参议院中有普鲁士议员17人，其人皆服从王之命令者。普议员之提议即无异普王之提议，亦即无异德皇之提议。故德皇实间接有此权也）。

第二问，美国、法国之国民不能直接有此权者，何也？

答：彼两国之大统领，皆由国民选举。美国联邦内各州州议会，亦由州民选举。夫两国之国民，既皆得藉国会以间接行此权矣。法民复藉大统领间接以行之矣。美民复藉州议会间接以行之，故无取再重规叠矩也。

国民有若干人之连署，即得合议改正案者，惟瑞士为然。此制揆诸学理，匪云不合。盖一部分国民之意思，虽非可迳徇之以妄改宪法，而一部分之国民，既有此意思，则以付诸讨议，亦理所当然。然此制惟瑞士有之，他国无之者，盖瑞士国小民稀，行之较易。且其联邦中各邦，多有行直接民主制者，理论上固当如是也。他国虽无此制，然其两院皆有受人民请愿之权。人民有欲为改正之提议者，可以意见达于国会之任一院。但得一院表同情，即可以提议，是人民虽以个人资格，亦得间接行使此权也。惟日本则有大可异者。其宪法既限制两院不得有此权矣，其议院法第67条复规定云：各议院不得受变更宪法之请愿。此其立法之本意，真不可解。夫请愿书必须各院采以列于议案而议决之，乃生后效（据同法第64、65条）。今两院既不能为变更宪法之提议，则虽受请愿，亦有何效力？而何必更悬为厉禁耶？！何异禁阉人以不许犯淫也。推原日本立法之意，凡关于宪法事项，惟君主得专之，而人民绝对不许容喙。此种宪法，虽名之为专制的宪法，亦不为过。我国将来之立法家，尚其戒之。

第三问，美国大统领不有此权，何也？

答：美国宪法，采绝对的三权鼎立主义，故凡关于立法事项，不许大统领之容喙，然此制学者多议之。

第四问，德国又为联邦国，而其各邦不有此权，何也？

答：德国联邦参议院之议员，凡一切行动，皆受命于其本邦，与美瑞等国议员，能独立以发表其意见者异。故参议院有此权，即无异各邦有此权也。

夫宪法之改正，诚当慎重。虽然，提议不过改正手续之发轫耳，非缘是而遂决定也。故不妨以其权分畀诸各机关。我国为君主国体，则有此权者，君主并两院而三，斯最当矣。

第二，改正案之议决

此亦分二问题：其一，即以国会为议决机关乎？抑于国会以外临时别设议决机关乎？其二，其议决用普通之手续乎，抑特为设繁重之手续乎？先论第一问题。改正宪法，为摇动国家基础，故所以察民意之所向者，宜勿厌其详。现期之国会，果能举代表民意之实与否，犹未敢遽信，于是思所以再行考验者，其法有四：

（1）现国会不议决，解散之，行总选举，而付诸新国会之议决。

（2）不付诸国会之议决，而别组织国民会议以议决。

（3）现任议员议决，未完全认为有效。待第二次总选举后召集议员时，复为同一之议决，乃得有效。

（4）现会期议决后，未完全认为有效。俟次年开会时，复为同一之议决，乃得有效。

第一法有缺点。何以故？国家之设国会，原认为代表国民之机关。现在开会中之国会，虽不能遽认其确能举代表国民之实，亦何从断其确不能举代表国民之实？不许其议决，实无理由，况两院既各有发案权，而现今各国通例，有少数议员之同意，即可以提出议案（日本以20人为限）。若用此法，一经提议，则现议会立当解散以别行组织。是常能以少数人之意见而致议会之解散，甚无理也。

第二法亦有缺点。何以故？第一法之缺点，第二法皆同之。不宁惟是，所谓别组织国民会议者，其组织法当何如耶？若如法国现制，即将左右两院现议员组织之，则异名同实，何必多此一举。若别召集之，则与第一法所谓新国会者无异。其弊夫既言之矣。

第三法亦有缺点。何以故？各国右院议员任期，多者7年，少者2年，折衷者3、4年。今用第三法，改正案议决后，必须俟2、3、4年或7年以后，再为议决，是改正之案，必历若干年然后完成也。夫改正案之提议，必其应于时势之要求者也。今必阅绵邈之岁月，然后奏功，则后时之患，其难免矣。

第四法亦有缺点，盖其后时之患，虽不如第三法之甚，然已嫌其濡滞。且在同一任期中，来年之议员，即今年之议员，其意见大率同一，何必多此一举。不过假以时日，使之再思耳，然因欲借此以测验其确为代表现时国民意见与否，效盖微也。

夫仅凭现议会之议决，既病其近于轻率。而此四法者又各有其弊，则吾何途之从？吾于是欲自创一法焉，曰：先以付现议会之议决。可决之后，复解散之而组织新议会，为第二次之议决是也。此法与第一第二法有异，以彼不付现议会之议决，毫无理由而不信任现议会，此则不尔也。又与第三、四法有异，以第三法于第一次议决后，须历数年乃为第二次之议决，第四法亦须阅一年以后，乃为第二次之议决，皆有后时之患，此则不尔也。是故现议会而否决也，则此次提议，自同消灭。其再提议，当待来年，而议会可以不解散。既无提议一出立须解散之弊（若政府提出改正案，国会否决，而以敕命特解散之，此则与普通之解散同其原因，不在此限）。若现议会而可决也，则改正为民所欲，已可概见。犹虑其不确实，而再行选举开新议会以卜之。是岂非《易》所谓藉用白茅无咎者耶？故窃谓此法视各国现行法皆有一日之长也（各国中有用此法者与否，吾学谫不足以悉知之。其有之，则德美瑞三联邦中之各国与夫中美南美之共和国也）。

复次，论第二问题。各国以慎重改正故，故除一二国外，皆不以普通立法议决之手续而议决之。盖普通立法，但以列席之员，比较多数，以定可否。其议决宪法改正案则恒加严重，其法有五：

（1）须四分之三议员列席，乃得开议。须列席议员三分之二赞成，乃为可决者，如萨克逊、巴比伦。[25]

（2）须三分之二议员列席，乃得开议。须列席议员三分之二赞成，乃为可决者。如比利时、日本。

（3）得开议之定员数，与议普通法律案同。但须列席议员三分之二赞成，乃为可决者。如奥大利、甸维丁堡。[26]

（4）得开议之定员数，与议普通法律案同。但须列席议员四分之三赞成，乃为可决者，如汉堡、巴利米因。[27]

（5）一次议决之后，隔若干日，再为第二次或第三次议决者，如普鲁士，巴威伦。

我国若既用新旧两议会之议决，则其议决之手续，更无取过于繁重。采日本、比利时之制其可也。

第三，改正案之裁可

改正宪法之权，既属于国家，国家以无行使权利之能力，故委诸其机关。而在立宪国家，其直接机关，恒有二个以上相对立。然则决定国家最后之意思者当属于何机关乎？曰：于诸机关中，必有其最高机关，此权即以属之。其在君主国，则君主也。其在共和国，则全体国民或代表全体国民之国会也。故共和国之改正宪法，有以国会之议决即生效力者，有以全国民投票多数之赞成而始生效力者。其在君主国，则以君主裁可始生效力为常。共和国之国民投票，与君主国之君主裁可，其性质正同，皆最高机关之作用也。我国为君主立宪国，则宪法改正案必待裁可然后完成，此无待言。

第二款　参与普通立法之权

第一项　参与立法权之范围

第一目　各国范围广狭比较

各国国会参预立法之权，其范围之广狭，颇相悬绝。质言之，可分为二大主义，一曰概括主义，二曰列举主义。概括主义者，浑括言之，凡名为法律者，皆须经国会之议决也。列举主义者，将须经国会议决之法律条项，一一列举之于宪法之中。其不列入者，国会皆不得议决也。普通之国家，皆采概括主义。惟联邦国，则采列举主义。今举一二国以示其例。

美国之制　美国以宪法规定国会之职务，凡下方所列各件，得有议决权。

（1）关于岁入之立法。凡合众国征租税借国债等事，其议决之权，皆在国会。故租税之项目、税率、课税方法、起债条件等皆得由国会任意决定之，但有二制限焉，第一，不许课输出税，第二，丁税及其他直接税等，必须比例于人口。又间接税、输入税、物品税等，全国必须均一。

（2）关于岁出之立法。凡合众国岁出之种类，数额及其支用方法，皆国会定之。

（3）关于外国通商之立法。与外国交通及贸易之立法，归国会所议。但美国之制，其大统领有缔结条约权，或疑与国会此权相冲突。盖大统领任意结约，国会任意立法，其条件或相矛盾也。然大统领之结约，须得左院之同意，故免此弊。

（4）关于国内通商之立法。联邦各州相互通商及与红印度土人通商，其规则皆国会定之。

（5）关于归化之立法。外国臣民人籍于美国之各联邦而得享种种公权，此事与国家政治关系颇大，其法律必须统一，故此权不属诸各邦而属诸中央国会。

（6）关于破产之立法。

（7）关于货币及度量衡之立法。联邦内各邦不得有铸造货币之权。

（8）关于犯罪之立法。伪造合众国通货证券之罪，又于外海所犯海贼重罪及国际法上之犯罪，其法规皆中央国会定之，其余各种刑法之立法权不在国会。

（9）关于邮便之立法。

（10）关于著述及发明之立法。著述人及发明新器人，其专利权之法，国会定之。

（11）关于设置裁判所之立法。合众国高等法院，虽据宪法之明文，直接设置之，但其以下之裁判所废置分合之权，全属国会。

（12）外交。美国国会，有干涉外交一部分事项之权利，其详细于本节第二款别论之。

（13）关于陆海军制之立法。全属中央国会。但各邦有募集民兵之权。

（14）关于合众国中央政府领地之立法。所谓中央政府领地者，不属于联邦中之一邦者也，如（1）都城（2）要塞、军库、造兵厂、造船[28]所、造币所等，其地虽在各邦之内，然已经中央政府买收者。（3）新领土之未编为一邦者，如阿拉斯加半岛及新领之菲律宾群岛等是也。

（15）发行政命令之权。别于本节第三款论之。

由此观之，美国国会，立法权之范围，极为狭隘。凡民法商法之全部，诉讼法之全部，刑法行政法之一大部分与夫关于教育、关于警察、关于地方财政、关于经济诸种法规，其议决皆不在中央国会也。

德国之制　德国国会之立法权，亦与美国同。以宪法条文列举之如下。

第4条，属于帝国监督及帝国立法之事项如下：

（1）自由转居、本籍住居制度、公民权、旅行券及关于外国人警察之种种规则，又营业保险及于外国殖民地迁徙诸规则，为本宪法第三条所未泐定者（但巴威伦本籍及住居之事为例外）。

（2）关于关税及贸易之立法，又帝国政费所使用之租税。

（3）货币及度量衡法之规则，又不换纸币发行之规则。

（4）银行规则。

（5）发明品之专卖特许。

（6）智能所有权之保护。

（7）保护在外国德意志人之商业、航海及其船旗，及定帝国所任命之领事制度。

（8）铁道规则，又为国防及交通利便起见所设之道路及水路之规则。

（9）于数邦公共水路所营之舟筏航行业及水路营缮之体裁，又其他水路税及航海目标。(https://www.daowen.com)

（10）邮便电信制度（但巴威伦瓦敦堡有例外）。

（11）民事裁判宣告之互相制行，及关于申请处理之常则。

（12）关于公民证及公正证书之规则。

（13）民法刑法及诉讼法之制定。

（14）帝国海陆军军制。

（15）卫生警察及兽疫警察规则。

（16）关于出版及结社之规则。

第35条　凡全部关税法，联邦领地内收获之盐、烟草、火酒、麦酒，由胡罗卜及其他内国产物所制造之糖与糖蜜之租税，对于蜜卖之各国消费税之相互的保护，并共同关税疆界之安全，关税疆界以外地方必须之处置，其立法权皆专属于帝国。

巴威伦、符腾堡及巴登，其本国火酒麦酒之税法，依其各自之立法权，但此三国对于此种物品之课税，须力取同一之方针。

第36条　关税又消费税之征收及管理，限于各国从来相沿实施者，于其领土内，仍委任之。

皇帝于得联邦议院关税租税委员会之承诺后，置官吏于各国关税租税局，及其直接官厅，以监督其实遵税法所定之手续与否。

关于共同法律（第35条）之施行，此官吏发见其缺点而报告时，应提出于联邦议会而议之。

第38条　关税及第35条所揭其他课税之收入，应纳于帝国国库。但第35条所列举各种课税中，其非依帝国立法而依各国法以征收者，不在此限。此收入额为自关税及其他课税总收入中，除去下记诸项而成者。

（1）本于法律及诸规则之租税返还额及减少额。

（2）不当征收租税之缴回额（原称拂戾额）。

（3）租税征收及管理之费用。

（A）租税中，沿接于外国之疆界线，及于疆域地方内因关税之保护及征收必需之费用。

（B）盐税中因征收及监督于制盐所所置官吏之俸给。

（C）萝卜糖及烟草税中，时时依联邦议会之决议因此税应支给各国政府之管理费。

（D）其他租税中，收入全额15%。

在共同关税疆界外之领土，应支出货币，负担帝国之经费。巴威伦、瓦敦堡及巴典，不负担应纳帝国国库之火酒、麦酒税及前项一定之货币。

第41条　因德意志帝国国防，及共同交通之必要，所认之铁道，其所通过之国虽有异议，然苟无害各国之主权，即依帝国法律，以帝国之经费敷设之，或许可为个人之企业者，且付与土地收买权。

原有之铁道会社，负承诺设新线连络之义务，但连络之费用，属于新设铁道之负担。

关于许原有铁道会社，对于敷设并行线或竞争线之拒绝权之法律，帝国概废止之，但于既得权不能有妨害，且于将来之免许中，亦不得付与拒绝权。

第52条　前第48条乃至51条之规则，不用之于巴威伦及瓦敦堡。于此二国，用次之规则以代之。

邮便电信之特权其对于公众法律上之关系，关于邮税免除及邮便税之立法，专属于帝国。但关于巴威伦瓦敦堡两国内部交通之规则及邮便税不在此限。又定电信手数料（即打电费）之帝国法律，亦依此限制。

定与外国通邮便电信之规则，亦属帝国之权。但巴威伦瓦敦堡与不属帝国领土之邻国直接交通不在此限，特适用1867年11月23日邮便条约第49条之规则。

第69条　帝国之岁入与岁出，应每年立预算制为帝国岁计预算表。帝国岁计预算表，于每年分开始之前，依左之原则，以法律确定之。

第70条　充其支出之用者，为前年分剩余金、关税、共同消费税及由邮便电信所生之共同收入。若以此收入充共同支出而不足时，于未设帝国税之间，以照联邦各国人口应出之分担金额补充之，其金额于预算之定额内，帝国首相布告之。

第71条　共同之支出，通常限于一年而承诺之，但于特别之时，承诺得涉于数年分。

第61条所定期限内之军队经费预算，惟提出于联邦会议及帝国议会而为参考。

第72条　关于帝国总入之支出，帝国首相，为解责任，须提出决算于帝国议会。

第73条　在需用常支出之际，依帝国立法之手续，募集公债，须以帝国负义务，而作公债证书。

奥地利之制　奥地利虽非联邦国，而其宪法中关于立法权，亦取列举主义。其第11条之文如下。

（1）贸易条约，及帝国全部或局部生负任[29]又命课务于国民，及帝国议会之代理诸王国及部属，其疆域变更，所有国事条约之检查及决行。

（2）凡兵役执行，关于其方法及其规则期限之事件，就中关于每岁召集征兵员之定规，及预备马匹之赋课，兵士之粮食，屯营之总则诸等事件。

（3）政府之岁计预算表之规则，及诸租税赋课之每岁决议，政府之决算表，并会计管理成绩之检查，新公债证券之发出，政府旧债之变替，官地之卖易、贷与、专卖，并特权之法律等，总通于全王国部属会计诸般之事务。

（4）关于金银铜货及银行证券之发出之事务规则，税关贸易、电线驿递、铁道运搬之事件及其他帝国通运之方法。

（5）证券、银行、工业之特准度量衡制造之模型记章保护之法律。

（6）业医之业法律，及传染病家畜疫病防护之法律。

（7）国民权及归化之法律，外国人取缔法，路券及人别点检之法律。

（8）各法教之关系，集会结社之权，著刻才艺上之私有权保护之法律，公立小学校及中学校教育原旨之例规，大学校之法律。

（9）惩治罪裁判所、违警罪裁判所及民法裁判所之法律，但州之布告及依此宪法为州会之权任，其事务之法律不在此限。

商法、兑换法、海上法、矿坑及藩建地之法律。

（10）司法官吏及行政官构制之基法。

（11）国民之通权，大法院司法院行政权所关诸宪法执行须要之法律。

（12）各部互相之义务及关系总体之法律。

（13）与翁古利[30]所属诸部，认为共通之事务，其处分规程所关之法律。

以上皆取列举主义者也，虽其所列举之条件不同，其权之范围，即有广狭之异（如德国国会立法权之范围已广于美国甚远，细观前件自明），而要之其权以所列举者为界，所列举以外，丝毫不许容喙，则其权为有限的甚明。

列举主义，惟联邦国宜采之，盖联邦国本由所联之各邦以合意契约相结而成，先有各邦而后有联邦，各邦为其固有之旧国，而联邦则其创建之新国也。当其制宪法以创此新国，则将旧国一部分之权利，画而贡之。虽然，所贡者，非权利之全部也。故于其所贡者之外，则各邦自保留也，其宪法不得不以列举主义为普通之原则，皆此之由（联邦国之建国法恰适用霍布斯、洛克、卢梭辈所创之民约说，但彼则谓人民相缔约以成为国，此则小国相缔约以成大国耳）。

奥地利非联邦国，而其国会之立法权，亦取列举主义，似甚可诧。虽然，考诸彼国之历史，实由兼并小国若干而成。而所兼并之小国，旧影犹存。故奥地利皇帝，实兼有三王（帕也米雅国王、大尔玛西亚国王、嘎利西亚及罗多利国王）一公（克拉阿义国公）六侯（撒尔布尔国侯、司齐利亚国侯、加林西亚国侯、喀耳尼窝拉国侯、修罗宾国侯、上下西利亚国侯）一伯（齐罗尔国伯）之名义。（此殆我中国人所难索解者。然在欧洲多如是。即如俄罗斯皇帝亦兼有王、大公、公侯等十余名。英王亦兼苏格兰王、爱尔兰王、印度皇等名。每颁重要之诏敕，则尽列其头衔，累如贯珠然）。其国统一之基础未坚，实与联邦无异。且其国内种族分裂，各地之习尚不同。故奥国法制，予其各州之州会以广大之权，与各国之地方议会纯异其性质。以故中央国会之权力，其一大部分移于此等州会。其不能与他国同其广漠亦宜。虽然，奥国之取列举主义，终不得不指为立法者之无识。盖虽分权于州会，亦只宜将所分之条项列举之。其未分与者则中央国会留保之。故州会之职权取列举主义，而国会之职权，仍取概括主义，斯为得当矣。今本末倒置若此，其危及国家统一之基础，又何怪焉。尤可异者，奥国宪法，于国会立法权既取列举主义矣，而于州会之立法权，亦取列举主义。夫社会之情态万变，终非能以条文悉举之而无遗漏也。故据论理学之公例，此方面以积极的列举者，他方面即应以消极的而得概括。如列举甲乙丙等事项属于此，则甲乙丙等以外之事项，自然当属于彼也。今奥制不然，既列举甲、乙、丙等权属于国会，又列举丁、戊、己等权属于州会，而庚、辛、壬、癸等权既不属国会又不属州会者，则当何属耶？此则立法家之陋也。抑其中或有他理由，或别有留保权立于两者以外，则吾未专治奥律，不能知之。

除奥地利以外，凡单一之立宪国，（单一国对联邦而言）其宪法所规定立法权之范围，皆取概括主义。其在共和国，则国会独行之。其在君主国，则君主与国会共行之（其宪法条文或云君主与国会两院共行之，或云君主以国会两院之协赞行之，其事实之结果一也），要之，凡属制定法律，非经国会之议决而不为有效，故其国会立法权之范围，广漠无垠，非如联邦国之仅限于一部而已，故学者或称国会为立法机关，良非无由。

虽然，国会立法权之积极的制限，固惟联邦国为宜有之。若其消极的制限，则无论何种之国家皆有之，此又不可不察也。夫法也者，谓对于臣民而有拘束力之条规也。然对于人民而有拘束力之条规，各国率皆以两种形式发布之，其一名之曰法律，其他名之曰命令。凡以法律之形式发布者，必须君主与国会共行之。其以命令之形式发布者，则不必经国会，而君主或行政官厅得专行之。国会之参预立法者，即参预命令以外之条规也。命令者，国会立法权之消极的限制也。故国会立法权范围之广狭，与君主命令权范围之广狭成反比例。欲明此义，当先谂命令之种类。凡命令可大别为二种：一曰行政命令，二曰法规命令。行政命令者，规定行政部内所当遵守之条项，而上级官厅对于下级官厅所应发者也。其拘束力惟及于下级。法规命令者，则公布国中对于一般人民有拘束力者也。行政命令，当我唐代之留司格。法规命令，当其散颁格。（格者，六朝唐以来一种法令之名也。属于曹司常务留存本司者，为留司格。属于天下所共，颁行州县者，为散颁格。见唐书本志）。行政命令之拘束力，不直接及于人民，与法律全异其范围，非此所当论。专论法规命令。

法规命令之种类有四：

1.执行命令。执行命令者，为执行法律而发布之命令也，法律所规定，往往仅举荦荦大端，至其施行时之细目，不能毛举，故许由行政官厅，于执行时便宜定之也，此种命令，纯为法律附属品，其不侵立法范围甚明。

2.委任命令。委任命令者，本当以法律规定之事项，而以法律之明文，委任行政部以命令权者也（乃法律所委任，非君主及上级官厅所委任，勿望文生义）。其与执行命令异者，彼则专为所执行之本法之附属品。本法消灭，则其命令当然消灭，此则离本法而能存在也（例如日本之裁判所构成法，法律也。判事检事官等俸给令，委任命令也。裁判所构成法第76条云：关于判事之官等俸给及进级之规，以敕令定之。第79条检事之规定同）。其规定裁判所区域管辖等种种之敕令及司法省令，执行命令也。委任命令，其命令权之渊源，由法律来，故亦不侵立法范围。

3.独立命令。独立命令者，宪法许君主于一定之范围内独立以发命令，毋须经国会之协赞者也。如日本宪法第9条云：“天皇为保持公共之安宁秩序及增进臣民之幸福，得自发或使发必要之命令。”此即离法律而独立之命令也。但其效力次于法律一等者，曰：不得以命令变更法律而已。此种命令，除日本以外，他国皆无之，有可以当其一部分者，则各国之所谓警察命令是也。盖警察所应干涉之范围，其事项极琐碎，且复杂变幻，不可穷诘，终非能以法律而一一悉预定之。故假行政官厅以便宜行事，而委诸命令之范围，此各国所同也。日本此条宪法，彼中学者，解释各异。有采消极说者，谓即与各国之警察命令同一范围。有采积极说者，则谓凡关于保持秩序增进幸福者，皆得以此项命令规定之，决非徒限于警察命令而已。夫如是，此项命令，直与法律同其范围。除旧有之法律不许变更外，其他皆得行之也。而此项命令则不须经国会之协赞者也。吾所谓命令范围之广狭，与国会立法权范围之广狭，成反比例者，即指此也。

4.紧急命令。紧急命令者，谓当国会不能开会之时，遇有紧要事件，君主得发此种命令，以代法律也。此种命令，其性质为其代法律故，故与法律有同一之效力，可以之废止变更旧有之法律，而将来亦非以法律不能废止变更之。但有一限制焉，曰：下次国会开会时，必须提出以求其承诺。若不承诺，则失其效力也。此种命令权，各国宪法多不许之。其许之者，则奥地利普鲁士及其他德国联邦中之一二国与日本也。而所许之范围，亦有广狭，今取普日两国宪法条文比较之。

普鲁士宪法第63条：为保持公共之安全或避非常之灾厄，有紧急之必要，而不能召集两院之时，政府得以连带责任，于不抵触宪法之范围内，发布与法律同效力之敕令。但下次会期，必须提出两院，求其承诺。

日本宪法第8条：天皇为保持公共之安全或避其灾厄，依于紧急之必要，于帝国议会闭会之场合，发可代法律之敕令。此敕令于次之会期，须提出于帝国议会。若议会不承诺时，则政府须公布其向于将来而失效力。

此两条文大致相近。其差异之点，普国则于不能召集两院之时乃得发之。故虽议会闭会中，苟可以召集，仍须召集也。日本则于议会闭会之场合得发之，故闭会后虽能召集，亦可以不召集也。此种命令，实为以行政权侵立法权，故共和国绝对不许之。即君主国许之者亦希。英国之制，当国家遇非常变故，政府得负责任，以奏请发布违宪之命令，事后则对于国会，证明其必要之理由，以求责任之解除。虽然，此其性质与普日等国之紧急敕令绝非相同，普日等国紧急命令，宪法上之命令也。英国则视为违宪命令，而求事后之免责也。故宪法上许此命令权与否，亦国会立法权范围广狭所由判也。

由此观之，取概括主义之国，凡在命令权以外之立法事项，国会皆得参与。故命令权范围广者，国会参与权范围从而狭。命令权范围狭者，国会参与权范围从而广，此至易见者也。

除命令权以外，而国会立法权范围之广狭，尚随一事以为消长焉，即宪法内容之详略是已，宪法虽亦立法事项之一种，然其制定变更之手续，大抵与普通立法不同。故狭义之立法，即指宪法以外之法，此通称也。故宪法条文略者，普通立法之范围自广；宪法条文详者，普通立法之范围自狭。欧美各国，往往有以单纯之法律而入诸宪法之中者，就中美国联邦中之各邦为尤甚。其宪法之分量日增于其旧。据1877年美国左院所编纂北亚美利加宪法全集一书，其弗吉尼亚邦宪法，1776年之分，不过4页。1870年之分，增至21页。得克萨斯邦第一次宪法，1845年16页。1876年增至32页。此何故乎？不过将属于普通立法范围之事项，逐年抽出，以加入于宪法范围而已。（例如近时美国各邦宪法所增加之条项，有关于禁止彩票者，有关于禁止贩卖火酒者，有定刑罚执行之原则者，有定劳动日及休假之原则者，有定各种学校之详细规则者，有定官俸者，有定铁道公司特许之条件者）。其他欧洲大陆各国之宪法，亦多类是。（如奥地利宪法将州会之选举法亦规定于其中。尤可笑者，瑞士联邦新加入之宪法有屠宰兽畜必当先使绝息之一条）。此其规定之当否，姑勿论，要其所以如此者，不外欲制限国会之立法权，使之趋狭，盖章章也。

君主国命令由君主所发故，则以扩张命令权范围为制限国会立法权之手段。共和国以改正宪法往往须由人民总投票故，则以扩张宪法范围为制限国会立法权之手段。其手段之正当与否暂勿论，要之除取列举主义之国以外，其国会参与立法权之范围，上之以宪法所未规定之事项为界，下之以命令权不能行使之事项为界，持此以校各国之宪法，朗若列星矣。

第二目　我国所当采者

今请言我国所当采者。其一，我国为单一国而非联邦国，其必当取概括主义而不当取列举主义，不俟论。其二，宪法为国家之基础法，自有其体裁，不当以无关宏旨之条件入之，且致基础法或以小故而摇动。况我国幅员太大，五方异宜，宪法尤当总揽大纲，匪可毛举细故，其不应以宪法占法律之余地又甚明。其三，此外所余者，则命令权之问题是也。故欲语中国国会立法权范围广狭之程度，则尤当先论中国宪法上命令权广狭之程度。今请平心以研究之。（但行政命令、执行命令、委任命令之三种，与立法权不相杂厕，不在此论。今所论者、以独立命令紧急命令两种为范围。）

紧急命令明以行政权侵立法权，揆诸学理，合应排斥。虽然，国会非永年当开者也。有其期焉，期过则休。国家若有非常事变，不能待国会之召集，苟不假行政首长以便宜行事，恐事机一逸，贻国家以不可复之损害，故宪法许以此权，实有其正当之理由。况又有事后承诺一条件以为之限制，则立法权仍非全受其侵越，窃以为我国固当采之，但其条文则普鲁士较密于日本，我所宜师也。若虑政府滥用此权，危及宪政之基础，此亦有防之之法，吾将于本节第二款论事后承诺项下别论之。

独立命令，依日本宪法第9条所规定，殆与法律同其范围。若徇积极论者之说，则虽取一切立法作用而尽纳于其中可也。夫立宪政体之所以异于专制者，亦于其君权之有限无限判之而已，故立法权则君主以国会之协赞行之，行政权则君主以国务大臣之副署行之，司法权则以君主所任有独立地位之裁判官行之，君主总揽三权而一无所专，此立宪君主制之特色也。由此言之，则凡制定法规直接对于臣民而生拘束力者，皆须经国会之协赞，其理甚明。若以不须经协赞之命令，而与必须经协赞之法律，得活动于同一之范围，则一切法规，或以法律之形式制定之，或以命令之形式制定之，一惟君主之所欲。而君主及其大臣，为自便起见，恒欲取命令之形式而不欲取法律之形式，人之情也。则所谓国会参预立法之权，将日被侵蚀，其不复返于专制者几何哉！夫在专制国，则无法律命令之区别也。孔子对定公问所谓“余无乐夫为君，惟其言而莫予违”，专制国君主之地位盖若是。故君主个人之意思，即为国家之意思。君主一语一言，即为神圣不可侵之法律。故我国旧称，虽有律、格、式等名，与令、制、敕等若为殊科，但其范围效力皆相等。固可以律、格、式变更令、制、敕，亦可以令、制、敕变更律、格、式，两者之性质，殆无差异。即欧洲诸国及日本当宪法未布以前，亦皆有然。质言之，则凡皆以君主单独行为所制定者而已。及立宪政体发生，然后此两者画为鸿沟而不许逾越，即凡对于人民有拘束力之条规，皆谓之法律。而执行法律时，以便宜规令其细目者，谓之命令。前者君主与国会共行之，后者君主得自行之。宪政之大精神，实在于此，今征诸各国宪法所规定，则：

由此观之，除日本以外，无论何国，其法律与命令之界线，皆甚分明。命令者，非徒其效力不得与法律并而已，即其范围亦不得与法律并。质而言之，则所谓独立命令者，遍征诸各国宪法条文，绝无蛛丝马迹之可寻，而自我作古，实创自日本。夫日本宪法，本以德意志联邦中之诸君主国宪法为其渊源，而取范于普鲁士者尤多。而忽有此与母法绝不相应之条文者何也？请不避词费，先述其所由来，然后论其得失。

日本伊藤博文之游历欧洲考察宪法也。左右之者，实惟普鲁士之格标士德氏。而格氏则德国学者中首倡命令独立权之论者也。格氏以专精英国法闻，其立论即根据英制。英国惯习，有所谓枢密院令者，与法律同时并行。其军事外交殖民之三大事业，并教育事业之一部分，宗教制度之一部分，向不以入于法律之范围，皆以枢密院全权制定颁布之。尔来虽法律之范围，日以扩张，枢密院令范围日狭，而余影犹存。又德国各联邦中，为行政便利起见，往往有所谓警察命令者。其制定之权，往往委诸各地方官厅，不尽用法律之形式，而学者目为违宪，攻论蜂起。故格氏以谂伊藤，谓不如将此权明规定之于宪法之中。故日本宪法第九条云云，全出于格氏之创意也。虽然，彼英人以保守性闻于天下，其法制半以习惯而成。其习惯徐徐蜕化，不见其嬗代之迹。故常有实质变迁而形式犹留者，即如枢密院令之为物，就表面观之，固全非待国会之协赞，实则其发布全出政府之意。而政府惟得多数于右院者尸之。故一切命令，实与经国会协赞无殊。此惟英国为然，非他国所能学步也。制定宪法，而欲刺取英国习惯之一节以羼入条文之中，未有不进退失据者。

然则此独立命令权，于法理上亦别有其可依据之理由乎？自格氏倡此说后，德国学者，群起致难。然亦有一二附和者，其主张最力者，则安德氏也。而反驳最力者，则安莎的士氏也。安德与安莎的士前后舌战之论文凡数十篇，遂使此问题大喧于德国学界，认为宪法上最重要问题之一，而其波直荡于日本。安德之言曰：“君主国宪法与民主国宪法，其精神全异。在民主国，其行政首长之权，全由国民所新赋与之者。故宪法无明文以赋与之，即当然无此权。君主国不然，未立宪以前，一切大权本皆君主所固有，立宪者，则君主自为限制而已。故苟于宪法上无限制之明文者，其固有之权，自当留保之。命令权者，君主所固有也。故惟宪法上以明文规定专属于法律范围之事项，始必须与国会共行之。自余一切，其付诸协赞与否，一惟君主之自由。”安莎的士之言曰：“宪法无限制之明文，其固有之留保权，当属诸君主，固也。然所谓限制者，不必为列举之限制，但为概括的限制而已足。非必为积极的限制，但为消极的限制而已足。如云：‘立法权国王与两院共行之。’则凡制定法规之事项皆概括焉可知。如云‘国王为执行法律得发命令’，则除执行以外不能发可知。（委任命令以法律明文委任者又不在此限）。”辨论至此，势不能不就宪法之条文而解释之。安莎氏乃遍征各国条文，滔滔雄辩，靡坚不摧，其详具见所著《法律命令论》中，今不具引。夫在德国，其各国宪法文，绝无认许独立命令权之明文，故学者袒其说者实属少数。日本不然，既有此第9条之文，以为此权后盾，故赞成派实占形胜，而反对派不得不取守势。当宪法初布时，男爵伊东己代治已著《法律命令论》一书祖述格氏及安德之说，学者靡然从之。如博士种积八束，博士有贺长雄，博士有清水澄，其著者也。其反对派如博士副岛义一，博士美浓部达吉，殆陷于四面楚歌之中，仅恃解释条文以持其说。然新进之士，表同情者渐多。今已有占胜著之势矣。要之不名为立宪国者已耳，既名为立宪国，斯决不容独立命令，与法律有同一之范围。即按诸日本宪法全体之精神，亦必非欲以此扩充君主之留保权以与国会争席甚明。观其于君主之大权，取列举主义（第7条至第16条）。而于君主与国会共行之立法权，取概括主义（第5条第37条），已足证明之而有余。然则其第9条云云，在势亦只能为委任命令之一种。但逐事而委任之，未免繁难，故为概括委任而已。然以条文之规定不明了，遂生尔许异说，斯则起草者之责也。

然则我国所当采者如何？以学理论，万不容于普通立法权之外，更许独立命令权之存在。苟其许之，小之滋权限之争议，大之或招命令权之滥用，而反于立宪之精神。故宪法中关于命令权之规定，除紧急命令不可废外，自余之命令，则仿各国通制，以“为执行法律”或“遵据法律”等字样定其范围。虽然，于此而有一至困难之问题出焉。以我国之大，而各省社会状态，樊然不齐，若取全国人民应遵守之条规，皆由国会议决乃定之，若所规定者太简略，则无以为遵守。若所规定者太致密，则适于此者必不适于彼，而法将为具文。若非赋予行政部以广大之命令权，则事实上无往而不障碍，此不可不熟审也。吾于是因此问题而得一相连而解决之他问题。

夫日本宪法所谓独立命令者，即如其本文所示以保持公共安宁秩序增进臣民幸福为目的。要之不能从积极的解释，只能从消极的解释。大率其范围只能涉于警察行政与助长行政。故美浓部博士以之当各国之警察命令，殆可为定论。信如是也。则各国先例，又有足引吾研究之兴者。曰：此等命令权，各国大率以许诸地方官厅为原则，以许诸中央官厅为例外是也。（德国博士查尔克玛耶所著德意志国法论引例极博，见东译原著720页）其所以尔尔者，良以地方各有其宜，中央政府一一代为谋之，势不能周且适也。夫以欧洲诸国，大者不过比我两省，小者或仅比我一县，（如德联邦中小国）然其规定犹且若此。况我为世界空前之大立宪国耶，若取一切立法权，无洪无纤，而悉纳诸中央国会，是治丝而棼之也。则夫所谓保持公共安宁秩序增进臣民幸福之事项，必应有一大部分毋须经国会协赞而能规定者，殆无待言。然则此等事项，即模范日本，属诸君主命令权之范围可乎？夫君主不能周知各省之所适宜，其校国会，抑更甚也。君主与国会共同行之，犹惧不蔇。君主单独行之，又安见其可。难者曰：凡所谓君主命令权者，非必君主躬自行之，得命其所属之行政各官厅以行之。然则宪法以此权委任于君主，而君主复委任于地方官厅，不亦可乎？应之曰：斯固然也。虽然，凡地方官厅以服从上级官厅为原则。而上级官厅，又有监督之之义务。苟其所发命令有不当者，则上级官厅当取消之或停止之。（学者皆称此等为上级官厅之权利，然政治上之权利同时即为政治上之义务，此政治学上之大原则也）。不尔者，则上级官厅当任其责。而以我中国之大，重以交通未开，中央之最高官厅，果能举监督地方官厅之责乎？果能常察其所命令果为适当乎？若其不能，万一地方官厅，假君主委任之名，滥用此广漠无垠之命令权，加人民以不正当之束缚。即不尔者，或戾于立法政策，不能达所谓保持秩序增进幸福之目的，而一般人民对之无可以求救济之途。则其所以异于昨今之专制政治者几何？故以吾党所计划，谓宜于国会之下，置省议会，而假之以稍广之参与立法权。举日本所谓独立命令权之范围，悉以畀之。既省国会越俎代庖之劳，又免地方官厅狐假虎威之弊。此所谓一举而数善备也。不宁惟是，省议会既立，即欧美日本各国所列于法律范围之事项（即不许命令权侵入之事项），尚可分出其一小部分之议决权以畀之。其所分与者虽不必如联邦国之多，然要之使各省人民有便宜行事以规定其本省最适法规之余地。此实大立宪国与小立宪国不能苟同之政策也。若夫以何者为省议会立法之范围，以何者为国会立法之范围，此当别著论言之，此暂不及也。

征诸他国，亦有与此类似之法例焉。则日本在台湾所施行之律令是已。据日本宪法，行政官厅只有发命令之权，断无制法律之权，甚明白也。故台湾总督府有府令，此与阁令、省令、府县令、道厅令、郡令、岛厅令等同其性质，无待细论。然又以新附之地，社会状态，与内国悬绝，于是许其自制定各种可以代法律之命令，名曰律令，以施行于其地。其立法之手续，则以台湾总督府评议会之议决，经君主裁可公布，斯为有效。此种律令，其在台湾与法律有同一之效力，而毫无待于中央国会之协赞也。其不予国会以协赞权者，岂故有靳哉，毋亦以台湾之利病，非东京国会议员所能审也。我国之各省，虽与日本之台湾性质绝殊，然地理上及其他种种事实，则亦大有相类者。故赋与之以稍广之立法权，使之能制定各种与法律同效力之条规以行于其省，即袭日本之名，字之曰律令也。实至当不易之政策也。

虽然，有不能效颦之点二焉。其一，台湾之律令以台湾总督府评议会之议决为成立之手续，而其评议会之议员，则皆官吏由君主任命者。以总督为议长，对于总督为补助机关，非监督机关，与国会对于政府之性质绝殊。此无他也，日本不许台湾士人有参政权，故其议决机关，不得不出于此也。故彼中学者，多谓台湾为未适用宪法之地，诚哉然也。我国若尔，是仍与专制无异，是故我各省之制定律令协决权，必当属诸省议会也。其二，台湾既有律令以代法律，故通行之法律，非尽适用。（其适用某法或适用某法之一部分，别以敕令定之。敕令所不举者即其不适用者也）坐是故律令与法律抵触，亦非所禁。我国各省之律令，则不能以之变更法律，且不许与法律相抵触，盖非此无以保国家之统一也。

此外更有一相类似之例焉，则奥地利州会之立法权是也。奥地利州会之立法权，以宪法规定之。能制定与法律同效力之条规，一如台湾之律令。而其州会即以州民选举成之，一切须经其议决，然后裁可公布。此我所最当师者也。虽然，亦有不能效颦之点一焉，则奥地利国会之立法权，为其州会立法之所限制。盖其宪法于国会立法权取列举主义，于所列举者之外，不许容喙。此误采联邦国之原则以施诸单一国，其害国家之统一莫甚焉。我国则当于省议会之立法权，取列举主义。除所列举以外，其留保权皆存诸中央。不宁惟是，中央国会，常得以法律变更省议会立法事项之范围，或广或狭，惟其所欲。夫然后于单一国之原则有合也。

综以上所论，则我国国会参与立法权之范围，从可决矣：

（1）除宪法所已规定之范围外。

（2）除君主命令权之范围外。

（3）除各省律令权之范围外。

其所余者，即国会得参与之权也。虽然，尚有当注意者二事焉：

（1）命令权以执行法律或法律所委任为界，故其渊源实在法律。

（2）律令权为法令所委任，且得以法律随时伸缩之，故其渊源亦在法律。

夫宪法既贵简单，多留余地以待普通法律，彼两种权者又法律之支与流裔，而法律则必须经国会参与者也。

则我国会所当有之参与立法权，其广大可概见矣。此在凡单一之立宪国，莫不有然，而我亦非能立异者也。