第一节　二院制

第一款　二院制与一院制得失比较

今世各国国会，大率以二院组织而成：或称为上院、下院，或称为第一院、第二院，或称为贵族院、平民院，或称为元老院、代议院，或称为参议院、代议院，或称为贵族院、众议院。其用一院制之国，惟德国25联邦中之19小邦，与希腊、门的内哥及中美洲之三小国耳。其余各国，殆无不采二院制者，其故何由，试略论之。

国会制度滥觞于英，各国踵而效之，不过近今百余年间耳。故欲知国会之沿革，不可不求诸英史。而英国国会，则初本一院，后乃析为二院者也。当1215年大宪章之发布，本由贵族僧侣出死力以得之，自此以贵族僧侣之两分子组织为一团体，以参与国政，实为国会之嚆矢。其后以亨利三世之专制，酿成内乱。1264年，革命军起，一战而胜。翌年革命军首领孟德弗召集国会于伦敦，命每县每市各选出代表二人，实为平民参与国政之始。自此而国会由贵族的性质，一变而为贵族僧侣平民之混合团体。其后平民之势力日增，至1333年，遂乃异军特起，别建一平民院，以与贵族院相对峙，而贵族院遂还1264年以前之旧观。此盖附庸蔚为大国，几经变迁而成者也。尔来数百年间，政治现象虽百变，而二院制确乎不拔。至最近百年来，遂为欧美各国相率仿效，浸淫以遍于世界。此决非政治社会上毫无根据之偶然现象，而实为达国家之目的计，有不容已之理由存焉，不可不察也。

国家之为人格，前既言之矣，既为人格，则必自有其意志焉，自有其行为焉。虽然，国家者，非如自然人有生理上独立之形体也，故其意思行为，不得不借机关以表见。而承乏此机关者，必自然人也。国家行为之机关当若何组织，今且勿论，独至其意思机关，则机关之尤重要者也。当由何道以组织使完全，实天下古今最难解决之问题也。于是有欲以单独一人为国家意思机关者，此独裁政体之所由立也。此在国家幼稚时代，或可采用，及其进化达于若干程度之后，而欲恃不完全之人类（人类者不完全之上等动物也，此西哲亚里士多德之言。），以独力而作成真正之国家意思，在理在势，皆所不能。此可积无数之经验以证明之者也。一人既不可。其第二法则惟用多人，用多人则何种人当之乎，此又一难问题也。于是有欲以特别优秀之阶级当之者，则贵族政体之所由立也。然少数贵族，其不能作成真正之国家意思，亦与君主独裁相去不远。其遗蜕不能久存，于今之社会又章章也。然则欲建设理想的善良政治，势不可不以国民全体之意思，为国家意思。而合国民全体以聚议于一堂，在今日之国家，势所不逮，故不得不以代议制度而自即安。代议制度，果足以成真正之国家意思，为绝对的善良之制度乎？是非所敢言，然以不完全之人类，安从得完全之政治，故谓代议制度，为现在所有最良之制度，决非过言。

代议制度之精神，其一则在以国民全体之意思，为国家意思也，其二则在使之能以适当之方法，发表其意思也。为达第一目的，则不可不使社会各方面，皆有代表人。为达第二目的，尤不可不设置适当之机关，以调和代表人之意思。而二院制者，实应于此二目的之必要而起者也。无论何国，其国内必包含种种分子，其分子皆各有其特殊之利益。既有特殊之利益，则此之所利，或即彼之所害，而利益之冲突生。苟无以调和之，则所谓真正国家之意思者，终不可得见。虽然，为调和此等利益起见，而欲设许多之独立机关，使各自代表其利益，非惟事实上万不能致，抑许多独立机关，杂然并陈，非惟不能调和也，而愈以奖冲突。故于一方面，使之各代表其利益。同时于他方面，为设一范围，以范围内之压制为调和，此二院所由建也。默察今世各国情实，大抵于其国中有互相矛盾之二大主义存焉。其在历史上本有贵族之国，其最相冲突者，则贵族主义与平民主义也。在联邦制度之国，其最相冲突者，则联邦主义与国民主义也。如英如日，属于前者，如美如德，属于后者，而二院制即以代表此二大主义而成立者也。英日之上院，代表贵族主义，其下院则代表平民主义也。德美之上院，代表联邦主义，其下院则代表国民主义也，此二院制第一之理由也。

然则其国苟无此特别理由者，遂无取于二院乎？曰是又不然。二院制之利，尚有其通于各国者四焉，请一一举之。一曰可以免国会之专横也。吾党固绝对的主张国会，而又绝对的不主张专制。君主专制固专制，而国会专制亦专制也。以一院而成国会，最易为党派所支配。苟政党之道德不完全，则易成为国会专制，而其弊不可胜言。有两院则彼此互相监督，而其弊可以减杀也。二曰可以防轻躁之行动也。以今日人类之德智，其程度犹远未完全。仅以一个之立法体，为国家意思机关，则或认不确之证据以为事实，或蔽于感情而持偏见，往往难免。若有二院，虽非谓能尽矫正此弊，而所裨固已多多矣。盖常能以甲院之异同，而促乙院之反省。彼此互竞，而事理可趋于正确，意见可趋于公平也。三曰可以调和国会与他机关之抵触也。国家分设诸机关，原出于不得已，而诸机关之互相联络，各保平衡，实为维持国家秩序之第一义。而监督机关之国会，与执行机关之政府，常相冲突，又事理所必至也。其冲突若过甚，则为两虎相斗，必有一毙。或国会强政府为其奴隶，充其量可以流于无政府。或政府强国会为其奴隶，充其量可以返于专制。此皆历史上数见不鲜之前车也。二院制虽亦非能尽免此弊，然以校一院则固减杀矣。四曰可使优等之少数者得机[5]会以发挥其能力于政治上也。凡一院制之国会，势不得不以民选之唯一方法组织而成。而仅恃民选之一方法，则有时或因选举人耳目之遗漏，或优秀之人物不愿竞争选举，或以不投身政党故，而选举不能制胜，以及其他种种理由，致优等之少数者，不得立于政界。故必更有一院焉，其议员资格不必纯由民选以发生，然后能网罗全国之势力，以集于国会也。合此数端视之，则二院制确有其政治上之理由，而不得以偶然现象目之也甚明。

至二院制之害，则为议事迟缓也，国费增加也，有少数压多数之虞也，缺统一也。此19世纪前半纪法国人力主一院制时学者所藉之为口实也。然两害相权取其轻，两利相权取其重，近世学者，辩之甚明，今不必枚举之。(https://www.daowen.com)

第二款　中国当采二院制之理由

二院制殆成各国国会普通原则，既已若是。而论者对于中国将来之国会，犹有主张一院制者，吾盖习闻之。而日本之博士有贺长雄氏，亦其一人也。问其理由，不过曰，中国之国体既非如英日之有贵族，亦非如德美之为联邦，既无分立二院之必要，且除人民平等选举以外，亦更无他种要素以别成一院也。吾以为此似是而非之言也。无论二院之利，有通于万国者，如前所述，即专就我国论，亦不能谓无特别必要之理由也，请以次举之。

我国贵族制度，自秦以来，几度淘汰，至本朝而殆尽，故以贵族为组织上院之要素，吾党所最反对也（别详本章第二节第二款。）。虽然，吾国固君主国也。既为君主国，自不能绝对的无所谓特别阶级者存。而国会者，以代表全国各方面之势力为目的者也。既有此特别阶级，虽其势力范围不大，固不可不谋所以代表之。且中国国会者，非本部22行省之国会，而全帝国之国会也。本部之外，尚有两大区域焉，其面积埒于本部者，曰蒙古，曰西藏。本部阶级制度，虽消灭殆尽，而彼两部乃适得其反，舍特别阶级外，更无势力之可言。使国会议员纯由人民平等选举之一方法以发生，则此两部者，将永见屏于国会之外，非所以保国家之统一也，此吾国国会应采二院制之理由一也。

我国虽非联邦制，然以幅员太大，国情之复杂特甚，即以本部及满洲22行省论，其气候兼跨温热二带，其地势兼山谷平原海濒三种。各省利害，绝非同一。且其冲突之点甚多，非有以代表而调和之，不足以副国家意思机关之实。在人民选举之下院，其员额比例于人口，大省之人口数十倍于小省而未已，则各省所出议员之数，势不得不相悬绝。虽以法理论，国会当代表全国而非代表地方，然丰于所昵而俭于所疏，人之常情，为议员者亦安能免？如是则难保无以大省之利益，牺牲小省之利益，而国家均衡，或自此破焉。故于比例人口以行选举之一院外，尤必须有平均代表各省之一机关，然后两者相剂，而适得其平，此我国国会应采二院制之理由二也。

此二理由乃其最大者，尚有若干之小理由，更于次节分论之，若夫二院通于万国之四利，则亦为我之所同，虽无他特别之理由，犹当采之，况其有乎？故我国将来国会应如各国普通之例，分设两院，无可疑也，至其名称，则英国日本，以贵族为要素，故称贵族院，其非吾之所应采，固无待言，若参议院元老院等称，亦觉未适。直名为上议院下议院，又嫌有轩轾于其间。若称第一院第二院，则孰应为第一而孰应为第二者，无已。则称为国会左院、国会右院，似尚比较的平稳也。以后即用此名而分论之。