宪法问题叙

宪法问题叙

昔卢梭著《民约论》，实为近世共和政治所自出。然其心目中所谓最完全优美之共和国，则以民数二万内外为标准。盖远征希腊罗马，近征瑞士，而因以断言共和政体之运用，与广土众民之国不相适。凡持论者每根于所习，亦人之恒情哉。卢氏之殁不二十稔，而美法两大共和国，迭兴于新旧大陆。论者既稍稍疑卢言之为过矣。然美由联邦而成，合众国之基础在诸州，州之基础在诸市。诸州诸市，本为具体而微之一国，合群小以成一大，为道至顺。与卢氏所标原则，本相印也。法则纷扰亘数十年，中间政体屡易。今虽大定，而国威不逮其旧。即其民权之伸，亦远下于美瑞。于是复有疑卢氏之论虽破而未尽破者。夫礼尊大同，易占无首。共和政体，本言政者之极轨。悬理想以测万来，举天下万国，宜无不以共和为民权究竟。而今后世界大势所趋，非大国又不足以竞存。使共和政体而不能适用于大国，则卢氏之志，不其荒耶？我国为世界最古之一大国，民众冠于大地。今也由数千年之专制，一蹴以跻于共和制，其锐进之气固已震骇天下之观听。共和宣布亘一年，政象不加善，而泯棼反远过于其旧。于是国中忧深思远之士，渐有疑共和之不吾适者。而外人旁观拟议，方且目笑存之，谓共和之在我国，不过一时幻象，曾无根柢之可以树立而持久。此等语吾闻之盖熟也，叩其论据则谓人民程度幼稚，不能运用共和政体，此其一也。谓国土寥郭，不宜于共和之组织，此又其一也。由前之说，则谓我国目前不能共和也。由后之说，则谓我国永远不能共和也。夫共和是否可行于中国，此自凭各人主观的之自由判断，无为哓哓论辩。顾所最当问者：（1）今日中国，舍共和外，是否更有容他种国体发生之余地？（2）若强欲发生他种国体，其危险之影响于国家者何如？（3）发生他种国体，当无外君主立宪。而君宪之与共和，是否有不可逾之鸿沟以为之别？以不能运用共和制之人民，是否尚能运用君宪制？以不能布设共和制之国土，是否尚能布设君宪制？（4）在共和国体之下，其政体是否亦有容选择之余地？（5）以人民程度幼稚之国而行用共和，是否绝对的无法以增进其程度？以上诸问题，诚不易下圆满之解决。然若使终无道以解决之，则国家前途，又岂堪复问？以吾平昔之所信，总以为国体与政体绝不相蒙，而政象之能否止于至善，其枢机则恒在政体而不在国体。无论在何种国体之下，皆可以从事于政体之选择。国体为简单的具象，政体则为复杂的抽象。故国体只有两极端，凡国必丽于其一。政体其参伍错综，千差万别，各国虽相效，而终不能尽从同也。而形式标毫厘之异，即精神生千里之殊。善谋国者，外揆时势，内审国情，而求建设一与己国现时最适之政体。所谓不朽之盛业，于是乎在矣。若此者，莞其枢，植其基，其惟宪法乎？夫以广土众民之国，而欲行完全之立宪政体，非独共和国体以为艰也，即君主国体亦固不易。盖并世中若英日奥意等之君主立宪国，若法葡瑞等之共和立宪国，其幅员人口皆不过比我十之一，或远不逮我十之一。若美若德，则由联邦而成，非单一国所能效。若俄，则立宪政治能成与否，固与我同在试验中耳。征诸古代，则罗马以共和立国既数百年，及境土日恢，乃不得不变为帝政。于是治国闻者，几以治大国必用专制，为一公认之原则。信如是也。则中国其将以专制终矣。夫专制之不能生存于今日，又岂待问。若中国终不能向专制政体以外讨生活，则国尚有自存之道耶？故我国此次新政体之建设，若克底于成，则岂惟一新国命而已，且将永为世界模范。何也？大共和国大立宪国试验成功与否，实将于我国焉决之也。夫为政在人，而法非人莫丽。但谓得一完善之宪法，而国本遂可植于不敝，诚不免太早计。虽然，法治之义，既为今世所莫能易。虽有治人，固不可以忽于治法。即治人未具，而得良治法以相维系，则污暴有所闲而不能自恣，贤智有所藉而徐展其长。故宪法条文与政治习惯，定相引而相成。然则居今日而研析学理，斟酌国情，以求制定一可为世界模范之大共和国宪法，岂非我国民第一天职乎哉！启超末学谫识，何足以语于是。然闻之，愚者千虑，必有一得。又曰，狂夫之言，明哲择焉，窃不敢自弃，而欲举所怀以相商榷也。元年除夕著者识。

天下事利与害常相丽。欲尽其利，而害且随焉。欲去其害，而利或缘此不复可见。故择善之明，与用中之适圣者以为难。百事皆然，而立法为甚。今世之言政者，有三事焉，常冲突而苦于调和。各国皆然，我国为甚。他日制宪者能择善而用中，则新宪法其可以有誉于天下矣。

第一，国权与民权调和。

第二，立法权与行政权调和。

第三，中央权与地方权调和。

何谓国权与民权调和

欧洲当十五六世纪，国家主义，萌芽滋长，六七强国以兴焉。时则谓民之生凡以为国耳，临之以国，民且不得自有其躬，他更何论！其敝也，国之视民，若无机体构造之原料，民觳而国瘁，于是有18世纪末之革命，蜩唐沸羹垂百年。革命前后，国家主义屏息，个人主义代兴，时则谓国之建凡以为民耳。甚至谓国家本有害之物，不得已而姑存之。（英人边沁之言）其敝也。则民之视国，若身外之装饰品。国不竞而民亦见陵。逮晚[1]近而反动又生焉。以彼美国，夙称个人主义之根据地，而今之识者，乃日以新国家主义呼号于国中（前大总统罗斯福之言）。此间消息，可以参矣。国权与民权之消长，其表示于政治现象者，则为干涉政策与放任政策之辩争。此虽非尽由宪法所能左右也。然缘宪法所采原则如何？而其演生之结果实至巨，试举其例。

其一则普通立法权之广狭，彼英国为不文宪法之国，改正宪法与制定普通法律同一形式者，无论矣。若在其他成文宪法之国，则普通立法权广者，国权易以恢，而民权之保障较弱。普通立法权狭者，民权易以申，而国权之运用较难。普通立法权何以有广狭，则宪法所保留者之余是已。其在特重民权之国，有以国会立法权所得行之项目，列举于宪法中者，如美合众国之宪法是也。是为消极的限制普通立法权。凡所不列举之事项，皆宪法所保留之以委诸他机关者也。有取普通事项而入诸宪法中者，如美国各州之宪法多是也（宪法为根本法，凡非关于国家根本组织者皆宜勿入。而美国各州宪法多猥杂并陈，甚至有举理发匠之工价屠兽之方法亦以宪法规定之者），是为积极的限制普通立法权。凡所列举之事项，皆宪法所保留，而不许以寻常立法形式变更之者也。推其所以限制普通立法权之本意，实由人民不信任国家之现设机关，凡事必躬亲然后即安（美国宪法由国民投票乃能改正，各州宪法由州民投票乃能改正。其立法权为直接。普通法律由代议士议定，其间接也）。要而论之，则尊个人权利而已。其在特重国权之国，惟立法机关之组织，以宪法规定之。机关既成立，则立法权无巨细悉委焉，而不复以宪法多占其地步。即人民各种自由，亦仅能行于法律范围之内。是宪法所本已赋予之民权，还由宪法委任诸国家现设机关使得行其限制也。现设机关所得限制者多，则个人之权蹙矣。此两者差别之大凡也。我国宪法当若何折衷，此宜商榷者一也。

其二则公民投票制之有无及其适用之多寡。选举由公民投票，此凡立宪国所同也。吾所云公民投票制，非此之谓，盖专指法语之“列菲连达谟”（Refendum），实一种特别制度，惟少数共和国间行之者也，最通行者莫如瑞士。瑞士之国会、惟有法案起草权，而无完全之立法权。重要之法律，动须经公民投票承认始生效力。盖瑞士之公民投票，其性质与立宪君主国之君主裁可法律权适相当也。美国则惟改正宪法时用此制（其各州亦同），法国则惟变更国体时用此制（两拿破仑之变民政为帝政，皆利用此制。第三次共和成立亦用此制）。选举大总统时，美国用之，法国则否。此制之意，欲使国家最高权，常为国民过半数所握，而断不许少数人间接尸之。揆诸共和之本义，最为近正。然其害与其利，常足以相消。而事实上可行与否，尤视国情之差别以为断。我国宪法之应否采用，此宜商榷者又一也。

其三则官吏采民选主义与否。其在特重民权之国，以谓凡官吏皆人民公仆也。选用奴仆，其权当全在主人，故美国每一年市间所[2]选举之公吏，在芝加哥，其数多至334人，在纽约多至835人。其意殆以为非如是不足以为民权之保障也。其在特重国权之国，则以谓官吏者国家之公职也。国家为自己生存自己发达起见，设立种种机关。而机关与机关之间，当使生臂指联属之关系。故下级机关之职吏，当由上级机关所进退，而不许其由他途以单独发生。此二义者，固皆持之有故言之成理也。我国宪法当何途之从，此宜商榷者又一也。

此不过举其大者。其他一切条理，皆缘夫宪法精神所特重而不能无偏畸。而其所生之结果亦因以歧异。夫国权民权之不可有所偏畸，学者论之已详，无俟喋述也。而各国之制宪者，恒自审其国情。或因本能之所长而发挥之，或因积习之所倚而矫正之，要不外以损益之宜，寓调和之意。若我国之损益调和，果当以何为鹄乎？由一方面观之，我国数千年困于专制，人民天赋权利，未尝得确实之保障，非采广漠之民权主义，无以新天下之气。且多数国民，政治思想方极幼稚，欲掖进而普及之，莫如多予以直接行使公权之机会，则其与国家之关系日密，而政治兴味亦油然以生。此特重民权主义者所持之说也。由他方面观之，我国虽号专制，然实以放任为政。求如欧洲十六七世纪之干涉政治，未尝有也。今欲锻炼吾民，使具足今世国民之资格，以竞胜于外，必先之以整齐严肃之治，然后能为功。则人民之行使参政权，自不必过其度。且共和伊始，人民多未识公权之可贵，用之太勤，反将生厌。弃权者众，而民视民听之实，终不可得举。故不如以广漠之权限，委诸已成之机关，而不必使人民直接躬亲其事，此特重国权主义者所持之说也。在昔春秋战国间，思想号称全盛，儒家法家，实成两大潮流以相对峙。而法家以国权为主，故管子称国重于君亲。儒家以民权为尊，故孟子称民贵于社稷。两说之在当日，固皆救时良药。盖以列国并立之故，不能不提倡国权以存竞求。以贵族压制之故，不得不揭橥民权以求平等，各明一义，而为道本并行而无悖也。秦汉以后，宇内统一，国权说以无所对待而日就式微。而贵族阶级，既渐消灭，民权说亦失其射鹄而不甚有力。二千年来政治论之所以日即于寂寥，皆以此也。夷者欧洲十七八纪时民权说所以大昌之故，实缘彼中前此治者与被治者画然分为两级。其在公权一方面，则政柄常为少数之治者世世垄断。而多数之被治者，永无与闻之望。其在私权一方面，则多数被治者之生命财产，常为少数之治者任意蹂躏，而末由得确定之保障。故英国之“权利请愿”，美国法国之“人权宣言”，其内容关于私权者什而六七，关于公权者不过三四（公权私权之分，学者言人人殊。若以各国宪法所列举之种种自由权皆指为公权，则“权利请愿”、“人权宣言”诸篇亦可谓泰半由规定公权而作也）。而于国家之组织法，未多及焉。观此则民权论之动机及其所趋重，略可察矣。我国二千年来，法理上久采四民平等主义。个人私权，比较的尚互见尊重，欧西所流血百年以争者，夫我则既固有之矣。其在参政权，则白屋公卿，习以为常。士苟稍自树立，固无往而不可以得与闻政事之机会。故其于民权说，不如欧西百年前相需之殷，有固然也。自民权说之昌，而欧西政治，日以改良，论者辄以此为民权易于致治之显证，殊不知政治无绝对之美。政在一人者遇尧舜则治，遇桀纣则乱。政在民众者，遇好善之民则治，遇好暴之民则乱，其理正同。若必谓以众为政，斯长治久安即可操券，则天下岂复有乱危之国哉？且极端之民权说，其不适用于政治实际者，尚有多端。持此说者动谓政治之目的在为国民全体谋乐利。然“国民全体”一语，名实决无道以相副，《书》曰，“庶民惟星，星有好风，星有好雨”。又曰，“夏暑雨小，民惟曰怨咨。冬祁寒，小民亦惟曰怨咨。”欲施一政而使国中无匹夫不被其泽，虽神圣有所不能。无论何种善政，其利之所薄，亦不过及于国民一部分而已。而同时必有他部分焉，不蒙乐利而反感苦痛，此本势之无可逃避者也。持极端民权说者，知此义之不可通也，乃渐变其范围，而曰政治之目的，在谋最大多数之最大乐利。近世通行之“多数政治”（谓取决于多数以施政也）其论据皆在是也。然谓国家一切政治机关，凡以供多数者之利用，而少数者义当为其牺牲。揆诸情理，云何可通！夫少数阶级，往往为国家之中坚，善谋国者恒特加保护焉。蔑视压抑之，其去图治之道亦远矣。此其说之不完者一也。由此言之，谓多数政治与政治之本来目的适相符合，其说既不可立，然则今世所以竞行此种政治之故，不过认此为可以求得良政治之一种手段而已。《管子》谓：民之为性，分而听之则愚，合而听之则圣。《洪范》称三占从二，盖以谓从众之治，治道之至善者也。夫各种政制，各有所短，而从众较为近正。此义诚无以为难也。然必谓惟此为至善之符，则一反诘而且穷于应。《语》有之：“非常之原，黎民惧焉”。又曰：“凡民可与乐成，难与虑始”。自昔善政至道，往往由极少数先觉之士倡道之，而群众莫之或喻，相率骇而仇焉。谓从众必能善治，此百年前欧洲学者所构之幻想也。及其后累积经验，而事实恒适得其反。故近世学者，于此种政制，类多失望。就中瑞士之公民投票制，自信为最轨于正。而近数十年试行之结果，其最完美之法律，得否决者什而六七，彼中政治家深患苦之。谓询万民必猛然获善治，识者疑其诞矣。此其说之不完者二也。欧洲十七八纪之交，主权在君说与主权在民说交哄极烈。今则主权在国说出，彼二说皆无以自存矣。虽然，国家为一法人，其意思行为必假途于其机关乃有实现。故主权必有总揽之者。其在君主国，则总揽者应为君主。其在共和国，则总揽者应为国民，此又极端民权论者委政民众之说所凭藉以成立也。然考近世立宪国之原则，凡总揽主权者，恒不直接躬亲以行此权。故君主虽有随意任免官吏之权而不自用也，虽有不裁可法律之权而不自用也。以彼例此，则共和国国民之总揽主权，其用之不勤，亦当视是。必谓如瑞士之法律动经投票，如美国之官吏悉由民选，如是乃能举共和之实。揆诸事理，皆无取焉，此其说之不完者三也。且民众政治，若果能举“政出民众”之实，犹可言也。然无论何国，多数之民众，往往为少数之野心家所利用，而罕或能真自保其天职。虽以美瑞等国，此弊犹且不免，而在程度幼稚之国为尤甚。用之失当，徒为豪强专制之所凭藉，驯至并多数人之私权，亦失所保障。此其现象，在法国大革命时代见之，在中美南美诸国习见之。而今日之中国，亦正困于此而无所控诉者也。夫尊民权谓以保民，而结果或至适得其反，此其说之不完者四也。要而论之，极端之民权主义，不过百年前欧洲学者一种空想。按诸真理，揆之事实，其窒碍皆不一而足。政治之目的，其第一义在谋国家自身之生存发达。国家不能离国民而独存，凡国利未有不与民福相丽者也。故善谋国者，惟当汲汲焉求国权之当遵何道而得巩固，当遵何道而得善其运用。而此权之当由何人操之，则一国有一国之所适，一时代有一时代之所适，断不容刻舟以求，胶柱而鼓也。我中国今日固俨然共和矣。民权之论，洋洋盈耳，诚不忧其夭阏，所患者，甚嚣尘上，钝国权之作用，不获整齐于内竞胜于外耳。故在今日，稍畸重国权主义以济民权主义之穷，此宪法所宜采之精神一也。

何谓立法权与行政权调和

昔孟德斯鸠倡三权鼎立之义，欲使国会之立法权与政府之行政权，画鸿沟而不相越，此空想耳。国会所应行者不仅立法权，而立法权又不能专属于国会。征以各国之经验，孟说久不攻自破。即墨守孟说之美国，今亦蒙其名而乖其实矣。国会与政府，其职权既相倚而相辅，则当行此职权时，恒不免相轧而相猜。比事理所怀至也。夫国家所以分设此两机关，原欲使之互相限制而各全其用。倘运用之结果，致以一机关压他机关，而被压者变为隶属，则其乖分设之本意明矣。然使两不被压，巍然对峙，而此两权关者日挟敌意以相见，遇事各图牵制，则国家大计，将全堕于意气，复何国利民福之能致者！大抵欲举两机关调和之实，其根本在养成善良之政治习惯。仅恃纸上法理，无当也。使政党运用之妙，能如英国，如美国，则宪法无论作何规定，皆无所不可。虽然，宪法之美恶，其影响于将来政治习惯之美恶者，亦至捷且巨，例如日本宪法，行政部之权过重，致使立宪经20年，而健全之政党，卒不可得见。例如法国宪法，立法部之权过重，致使政府交迭频数，政治家动怀偷安容悦之思，此利害之章明较著者也。且政治苟失于偏宕，结果或反其所期。重行政部之权，本欲使敏于施政而无丛脞也。欲使政府巩固而无或屡动摇也。然既曰立宪，则国会权无论若何微弱，要必有不能蔑视者存。而国会与政府对抗之结果，总有一部分之力能尼政府使不得行其志。其极也。政府必将出于违宪之举动而始能自卫。若是则立宪之志荒矣，而政府亦岂能终安于位者！重立法部之权，本欲尊多数之民意也，欲使政府蒙严重之监督而兢兢厉于治也。然或则行政部中人全由立法部之多数党出，国会与政府纯为一气。国会所谓监督者，尽成虚语。苟政党之道德不完，则陷于一党专制之弊。或则政府对于国会，缘畏惮而生佞媚，缘娼嫉而思操纵，全用笼络离间之术，使议员各自暌涣以入吾彀，而国会亦终成为政府利用之具。若此者，皆欲重其权而适以轻之，欲尊其职而适以蔑之也。各国所以调和此两权之法，大率各因国情积经验以成良习。在不文宪法之国固勿论，即在成文宪法之国，亦往往神其用于法之外。虽然，其所以范之者，则固在法也。今比次其显要之具象得数端。

其一则责任内阁制之有无及其程度之强弱。责任内阁者，内阁对于国会而负责任也。故有责任内阁如英法制者，则政府视国会为进退，而国会之权重。无责任内阁如美制者，则政府超然独立于国会之外，而政府之权重。就形式论之，此固似矣。虽然，政治现象，不如此其简单而易判也。有责任内阁，而内阁实指导国会，则政府之权似轻而实重。无责任内阁，而执政仅奉行国会所议决，则政府之权似重而实轻。英美两国之比较，其显证矣。顾同是无责任内阁也。因法文与惯习之殊异，而两权之轻重生焉，试举其概。

1.国务员受任是否须经国会之同意。在完全责任内阁制之国，非国会多数党，必不肯组织内阁。故同意权之问题，无从发生，即政党程度未足以语于是者，亦率皆于内阁成立后，校其成绩，然后行其信任投票或弹劾之权以监督之，无取乎事前同意也。故同意权之为物，实与责任内阁制不相容。惟在无责任内阁制之国，此或成问题耳。在无责任内阁制之国，其采用同意权制者亦甚少，有之则惟美国，然亦仅限于上院，且事实上殆废不为用。此制之非善，略可推矣。既无责任内阁，复无同意权，则国会监督行政之权，自不免薄弱。无责任内阁而有同意权，则国会权稍恢矣。其至生出掣肘行政部之恶果与否，则视国会行使此权之实际如何。若在行两院制国，两院皆有此权，而复各凭意气以滥用之，则是絷政府之手足而使之百不能举措耳。

2.政府能否解散国会。在责任内阁制之国，解散权与信任投票权、弹劾权等相对待。故解散权之必当有，不复成问题也。在无责任内阁制之国，则或政府能解散国会如德国、普国。或不能解散国会如美国。缘此异制，而国会地位自生差别，斯固然也。顾不能谓无解散权则国会之权必恢，有解散权则国会之权必蹙，盖国会而至于不得不解散，则其必有对抗政府之实权可知，此实权不缘解散而消失也。其无解散权者，政府固无如国会何，国会亦无如政府何，则权力亦相持而相杀焉已耳。

又同是有责任内阁也。缘法文与习惯之殊异，而两权之轻重亦生，试更举之。(https://www.daowen.com)

1.内阁总理之有无及阁员责任是否联带。责任内阁之原则，各阁员对于本部所职，各自负责，对于政治问题之涉及全体者，全阁员联带负责。然今世行责任内阁制之诸国中，其学者解释法理，有不取联带之义者（德国、日本学者多倡此论）。其事实上亦常有不受联带者。（法国政府动摇，常改造其一部分）。夫负联带责任，则牵一发而及全身，政府之动摇自较频数。似政府之凭藉，缘此而弱。然既有联带责任，则自必有统一之组织。是政府之树立，实缘此而加强也。联带责任之有无，与总理之设否，关系极密切。今世行责任内阁制之国，殆未闻有不设总理者，故此议殆不复成问题。然使不采联带主义，则总理之有无，似反无关宏旨耳。

2.纠问责任之方法何如。国会纠问政府责任之方法，其最有力者，曰信任投票，曰弹劾。然行此方法，有繁难简易之别。其以通常之法定人数及票决手续行之者，其简易者也。其别规定人数与手续者，其繁难者也（如现行《临时约法》第19条第11、12项皆极繁难者也）。太简易则政府屡动摇，太繁难则弹劾永不能现于事实，而法为虚设。用中之适，各国立法家以为难焉。

3.行用解散权之条件何如，凡行责任内阁制之国，国会对于政府，得为信任投票，得为弹劾。政府对于国会，得命解散，得命停会，此不易之经也。浅躁者流，一面主张弹劾权，一面反对解散权，徒见其矛盾不能成理耳。顾政府之行解散权也。或立限制，或否。立限制之先例，各国宪法无征焉。惟前清所颁“誓庙十九条”有之，曰解散不得过一次以上。夫敢于解散国会至数次者，非具有克伦威尔、俾斯麦之魄力不能。故事实上，此种限制，殆成无用。然苟法典中特著此条，则虽有克伦威尔俾斯麦亦穷于术。此种限制应设与否，其一当问国中是否有克伦威尔、俾斯麦其人，其二当问吾国今日是否望有克伦威尔、俾斯麦其人者，抑惮有克伦威尔、俾斯麦其人者。此则吾立法家所宜一审也。又既行两院制，则当解散时，将解散下院而上院仅命停会耶？抑两院同时解散耶？若仅解散下院，则由政府迳以元首之名行之耶？抑更须求上院之同意耶？此其间范围有广狭，手续有难易，而政府与国会权力之消长，未始不由兹。

4.两院纠问责任之权有无差别，凡有两院之国而行责任内阁制者，政府惟对于下院而负责任。盖两姑之间难为妇，苟平等负责，则当两院意见冲突时，何去何从，其效力岂不相消耶？必定于一，此事理上所无如何者也。然各国之设两院者，其下院皆以代表一般势力，其上院皆以代表特别势力，两院之性质不同，故职权亦得示差别。我国参众两院，是否能指其性质之异点以定其职权之广狭？吾盖难言。若是则将来信任投票及弹劾等案，是否仅应许一院行之，或两院并得行之？若两院并行，则应否各自发案各自表决？抑须两院混同会议表决？此亦宪法上应起之疑问也。

以上皆就责任内阁立论。其首当先决者，为有责无责问题。然有责无责，任取其一，又皆有其继起之问题。此实政府与国会权限分配之第一要点也。

其二则法律发案权之专属及分隶。法律发案权，有由国会专行之者。有由国会与政府参行之者。专行之则国会之权以无所分而重。参行之则国会之权以有所分而轻，似也。虽然，法案者，政策所资以表示也。政策自政府出，其有失也。国会得纠问其责任。政策自国会出，政府惟奉行而已，则功罪皆非所尸。政府逃责之地，绰有馀裕。故发案权专属于国会，实与责任内阁制不相容也。且立法之业，贵有专门之学识及当局之经验。以国会多数人任起草，势不免筑室道谋之弊。其究也必委诸少数之委员会。而委员会之为物，最易为政府所利用。政府于冥冥之中操纵国会，提挈其少数以左右多数，而不自居其功罪。是欲减杀政府之权而反以增益之也。欲衔勒之而反纵使骋也。今我国临时约法，不著此条，以政治习惯之趋势测之，将来当亦无以发案权专属国会为要求者。故兹事殆不烦言辩，特他国既有此先例，不得不一为论列耳。

发案权既由国会与政府参行之，则事实上法案由政府提出者什而七八，此自然之数也。然此种法案，当以政府名义提出乎？抑以总统名义提出乎？此亦一问题也。以实际论，政府既为总统所任用，重要法案，自无不禀承总统。总统与政府，无取妄生分别。虽然，若依现时政治习惯，凡百法案，皆称总统交议。使法案若被否决，则是国会表示其不信任总统之意思也。总统即不自引责，而尊严抑已损矣。是故若采无责任内阁制，则发案权只能专属而不能分隶。若采有责任内阁制，则发案之名义，当以政府而不以总统。临时约法与现行政治习惯，于两义举无当也。

其三则法律与命令之界限。紧急命令，可以代法律，虽有事后求承诺或求解除责任等条件，而其影响之及于现行法律者已多矣。有之则政府之权重，无之则政府之权轻。又日本所谓独立命令，其效力虽不能变更法律，然范围之广狭，大有容解释之馀地，有之则政府之权重，无之则政府之权轻。夫政府滥用命令权，其弊固可以流于专制，然于法律外无临机处置及因宜补充之馀地，则束缚驰骤太甚，政府或变为无能力。故定两者之界限及其适用之程式，此制宪者所极宜留意也。

其四则法律不裁可权之有无。不裁可权与再交议权其效力虽有强弱，其性质实相同。其在完全政党内阁之国，政府与国会常为一体，不裁可之事实，无从发生。虽有此权，亦如弹劾权之废置不用也。苟其国无责任内阁制，或虽有之而政党之发育未成熟者，使最高机关不留保此权，则立法部之专横，将无所节制，故美法两国皆有之（瑞士则公民投票即所以行裁可权）。我国之必当采效，殆无疑义。若夫有此权而行使与否，是视将来政治之趋势何如也。

其五则豫算编制权之所在。豫算编制权在国会者，如美国是。在政府者，如欧洲诸国是。兹事与法律发案权之专属分隶，关系至密，盖豫算案恒与财政法案相丽。法律发案权既专属国会，则豫算编制权自随之，此论理上当然之结果也。以豫算之编制委诸国会，其种种流弊，诸儒论之綦详，无俟赘述。顾所尤当知者，此制与责任内阁制绝对不能相容。各国国会对政府信任之符帜，什九皆于议定豫算时表示之。编制权不在政府，则纠责之道末由施也。

其六则用人权及官制编改权之参预。用人权之参预，即所谓国会同意权也。其与责任内阁之精神不相容，既如前述。故不能谓有此权，则国会之权必张，无此权则国会之权必杀。何也？以论理衡之，就任前既经同意，则就任后之信任投票及弹劾，皆非所应施，是无异壹委之以政而不复过问也。夫苟政党之组织完善势力确实，则非得多数于国会者，不能执政。既得多数于国会，则同意乃为自然之事实，固不俟宪法之规定而始有效也。而不然者，利未睹而障滋增耳。官制之编订及改正，就一方面观之，纯属行政部部内之事，不应劳立法部之容喙。就他方面观之，则官制之变更，影响于政治全体者甚巨。且与政费问题，常生关系，而财政法案即与之为缘。故谓须经立法部之参预，亦非无理。此当就各种官制之性质分别论之，未易赅断也。

其七则国会是否可以自由集会及其会期之长短。所谓自由集会与非自由集会者，有广狭二义。广义之不自由，谓必经元首召集，乃得开会，闭会亦惟元首所命也。狭义之不自由者，国会开闭，虽绝不受他机关之羁束，然仍以宪法或法律规定其时日也。自由集会，亦与责任内阁制不相容，盖必弹劾权与解散权相互，然后责任之实乃克举。自由集会，则与解散权冲突者也。又会期之长短，浅见者流，谓于国会权力之轻重有关。谓会常开则所以监督政府者靡时或息也。实则国家一年内之大法，其必须付众议者不过荦荦数十端。其政策之大体，则表示于豫算，以三数月之力厉精讨论，无事不了。长期国会，徒生暮气而倦观听，谓非此不足以增重国会之权，识者有以知其不然矣。

以上诸端，简举其概以资商榷，其间有尤滋聚讼者，当更为专篇论之（如同意权解散权自由集会权等）。要之，国家乘专制之旧者，当局每猜忌国会，若芒在背。而当人民新心醉于宪政之时，则国会万能说必起。其视政府，亦若虎兕，必柙之然后即安也。夫并世无论何国，其国会皆后起之新机关。而政府存立之历史，远在其前。是故无国会而能成国家者有之矣。无政府而能成国家者未之前闻。平心论之，国家之所以设国会，实欲假途于此以求得一理想的政府而已。所谓理想的政府，其条件有二，一曰善良，二曰强固。何谓善良，常兢兢焉思所以龚行国家之天职，斯善良矣。何谓强固，其力实足以龚行国家之天职而无所挠败，斯强固矣。夫欲为国家得善良之政府，此数千年来东西无量数之贤哲所焦思以求索也。而操券必获之道，终末由见。其比较的可恃者，则以人类之通性，必赖有督责于其旁者乃易趋善焉。言莫余违，则陷于恶而不自知也。故各国之有国会，其本来之动机，乃专为防闲政府而设，此无容讳者也。防闲之遂能使之趋于善良与否，要当视防闲者与被防闲者之性格各各何如。假如以瞽相瞽，以狂监狂，狂瞽相益，终末从骤易而为圣明。故谓但有国会而政府立即可以善良，此空华之论也。虽然，苟使其国民之品性，非极下流，则既建此监督机关，自必有贤能厕乎其间，而当轴者自必量力乃进，滥竽者稀。既进矣。又常有所敬惮，不敢自恣，兢兢勉于善。故国会之设，实为比较的求良政府之良手段，此各国经过之明效大验也。各国初设国会伊始，其民既疾首蹙额于曩畴之专制，复狃于先进国之成效而过信之。动则欲专张国会之力，使极其防闲政府之能事。其敝也。能否由此道以得善良之政府，尚在不可知之数，而强固之政府，先已无由自存。其在褊壤寡民之国，人莫以为虞者。苟其人民富于自治之性，不甚仰保育于其上，则此等政府，犹或可以系国于不敝（若瑞士正其例也。比利时亦近之）。而不然者，内之有浮动桀黠之氓，而政府威信不足以资镇服。若以朽索驭六马，刹那刹那，可以颠顿。民亦狎而玩之，而日益以难治也。外之则强邻四逼，所与处皆长蛇封豕，其所以应付之策划，非可以播于众也。且难于与民虑始也。而防闲之力过大，无论以何人当其冲，皆束缚驰骤而末由展布。其极也。则贤才短气，而惟脂韦突梯之夫乐承其乏。则国家堕于冥冥之中矣。是故并世诸立宪国，当其革政伊始，人民之从事者，莫不以防闲政府为惟一之职志。政府之与国会，恒相互侧目而视。迨其稍进，则必渐作协恭和衷之计，更进而至于阁会合一。则并世宪政之极轨矣。夫阁会合一，非政党发达成熟如英国者，固不可致。其植基在政治教育，非纸上之宪法所能奏功也。然国家若有楛窳之宪法，则可以阻人民使不得遵此向上之路。夫人民曷为能遵此向上之路？由于自觉者半，由于国家导掖之者亦半。行国家导掖之天职者，厥惟政府国家。而有楛窳之宪法，则或政府不尽此天职而莫之能监察也（坐此不能得善良政府）。或政府虽欲尽此天职而末由自展也（坐此不能得强固政府）。吾愿他日制宪者，当常念国会之设，实借以为求得善强政府之一手段（以广义之政府言之则政府者政治之府也必合阁会然后成完全政府），政府譬则发动机。国会譬则制动机。有发而无制，固不可也。缘制而不能发，尤不可也。调和之妙，存乎其人矣。[3]