右院之组织（旧称下院）
各国右院之设，皆平等以代表全国国民。故必以人民所选举之议员组织而成。此唯一之原则，通于万国而无或异者也。但其选举法亦有不能从同者。今请广搜诸家学说，比较各国法制，而示我国所当采择焉。
第一款 选举权
第一项 普通选举与制限选举
第一目 各国制限比较
人民选举议员之权，名曰选举权。选举权之广狭，各国不同。可分为普通选举与制限选举之两种。普通选举者，谓一切人民皆有选举权也。制限选举者，谓以法律指定若干条件，必合于此条件，或不及于此条件，乃得有选举权也。代议制度滥觞英国，而英国则取制限主义者也。故后进诸国，往往效颦。虽然，社会日进步变迁，所立制限，颇难恰适于时代之要求。各国大学者大政治家，深感其弊，倡议废之，而此说日占势力，各国纷纷见诸实行。此普通选举与制限选举之利害得失问题所由日滋也。
虽然，所谓普通选举云者，乃相对的名词，而非绝对的名词也。无论何国，万不能举全国人民当呱呱坠地之始，而即皆有选举权。故如属性之制限，年龄之制限等，无国无之。然学者于此等制限，不认为制限。质而言之，则所谓制限选举者，实专指财产制限或教育程度之制限而已。故吾于前者，欲名之为普通制限选举，于后者欲名之为特别制限选举。今请举各国制限之种类表示之。
一、普通制限 实则与无制限等也。故凡有此种制限者，学者通称为普通选举。
（一）国籍制限。谓必为本国人民者也。外国人不能享有公权，久成为万国之通义。然各国法制，例必首载此条。就中美国规定尤严。盖美国入籍之例甚宽，其民多由他国迁徙来也。故美国各州法制，于此项常规定其年限（美国无合众国通行之选举法，其法皆听各州自定之，故选举人之资格各州不同，此项之国籍制限，或有须入籍1年以上者，或有须2年3年乃至5年以上者不等）。
（二）属性制限。谓必须男子也。现世界中女子有选举权者，惟美国之科罗拉多州，爱达荷州，犹他州，缅因州，及澳州之西奥省，与新西兰，自余各国，无不设此制限。
（三）年龄制限。此各国所同有也，但亦分两种：
（1）以私法上之成年为制限者，英法美诸国是也。诸国民法，皆以21岁为成年。私权公权，皆自其年得行使之。
（2）别定其制限者，德国日本是也。德国民法，以21岁为成年。日本民法，以20岁为成年。成年后得行使私权，惟选举公权，皆至25岁始有之。
（四）住所制限。谓必有一定之住所也。调制选举人名簿及行选举时，种种事件，皆与住所相附丽。故各国选举法，皆以住所为必要条件，亦固其所。然既有此制限，则人民之侨寓异国者，其选举权自暂时停止。而浮浪乞丐之徒，无家可归者，亦自不得有此权，其事甚明。
以上四种制限，除第二种之属性制限，美国不著明文外，自余则万国莫不有之，然实则与无制限等。苟所制限者而仅在此，斯谓之普通选举矣。
二、特别制限 特别制限者，于此4种之外，尚更有其他之制限者也。复分两种：一曰消极的特别制限；二曰积极的特别制限。
（一）消极的特别制限。消极的特别制限者，以法律规定若干条件，凡不在此条件之内者，其人皆有选举权也，复分4种。
1.公权行使制限。谓有事故不得行使公权者也，如疯癫人及罪人之类是，今举各国之例。
英国：（1）精神错乱者；（2）犯叛逆罪者，及选举时行不法行为而受刑之宣告者。
美国：（1）精神错乱者；（2）剥夺公权者，谓曾为议员或官吏，已宣誓拥护宪法，而复有叛乱或通敌之行为者也，但以议院三分之二投票，可解除此制限。
德国：（1）被后见者；[11]（2）为犯罪而剥夺公权或参政权者。
法国：（1）被后见者；[12]（2）被剥夺公权及参政权者；（3）特禁止选举权之行使者；（4）犯强窃盗、诈欺、赌博、背誓、亏空官帑、浮浪乞食等罪者。
日本：（1）禁治产及准禁治产者；（2）剥夺公权及停止公权者；（3）处禁锢以上之刑者。
2.财产变动制限。凡宣告破产者，皆停止选举权，万国通例也。
3.阶级制限。各国多指定某种阶级之人，不得有选举权，然有以其为贵族之故而被制限者，亦有以其为贱族之故而被制限者，今举各国之例。
英国：凡贵族皆不得有右院之选举权。惟爱尔兰贵族，除现任左院议员者外，不在此限。
日本：华族之户主不有选举权。
丹麦：为人奴仆者，不有选举权。
美国：前此杂色种人及奴隶，不有选举权。1870年，消除此制限。
4.职业制限。特种职业之人，不得行使选举权，各国多有其例，今列举之。
英国：特种之官吏，为警察官及管理选举之官吏等。
法国：服现役之陆海军人。
美国：各州不同，有全无制限者，有制限军人者，有并制限官吏者。
日本：（1）现役之陆海军人；（2）官立公私立学校之学生及生徒。
此外虽行普通选举不立财产制限之国，而贫民无职业须仰他人之补助以自活者，往往夺其选举权。
以上四种，虽号为特别制限，然一般国民中在此制限者寡，不在此制限者众，故仅有此制限，而无其他制限者，仍不失为普通选举也。
（二）积极的特别制限。积极的特别制限者，谓以法律规定若干条件，必合此条件者，乃得有选举权也。学者所称制限选举，专指此类。其最通行者，为财产制限，与教育程度制限。
1.财产制限。此英国历史上之遗物也，今各国尚多效之者，试举其例。
英国：英国选举权之财产制限，最为复杂，今略举之。
（1）英伦人之财产制限。
①有自由所有地，其每年纯价格在40喜林[13]以上者（但此财产必须由相续、占有、婚姻、契约、遗言、教职或官职而取得者）。
②有自由所有地，其每年纯价格在5磅以上者（凡非依前项所列诸原因以取得财产者，须适用此项）。
③有登记所有地，或自由所有地以外之土地，其每年纯价格在5磅以上者。
④有下列之借地权者。a.借地期限60年以上；每年纯价格5磅以上者；b.期限20年以上，纯价格10磅以上者。
（2）苏格兰之财产制限。
①有每年纯价格5磅以上之土地，或相续财产者。
②有下列之借地权者：a.有一代借地权或57年以上之借地权，其价格在每年10磅以上者；b.有19年以上之借地权，其价格在每年50磅以上者。
（3）爱尔兰之财产制限。
①有自由所有地，每年纯价格在5磅以上者。
②有某条件之借地权者（其条件凡4类，今避繁不遍举之）。
其不有以上所列举之不动产权利，而仅占有每年价格10磅之土地或家屋者，苟能合下方所列三条件之一，即得有选举权。
第一，占有期间之制限。凡占有者，从调制选举人名簿之时起算，溯前12个月间，于其县内或市内，占有此等财产者。
第二，住居之制限。其在英伦，须于调制选举人名簿前6个月间，其在苏格兰，须于前12个月间；在市内或距市7英里之内，占有住居者（但英伦苏格兰之县，爱尔兰之州及县，不设此制限）。
第三，关于纳税之制限 必须纳救贫税者。
其赁屋而居之人，所赁者为每年价格10磅以上之屋，即得有选举权。
法国：变迁最多，当国会初开时，设财产制限，大革命后废之，帝政时代复置之，及路易十八王政回复时，制限极高（120法郎之直接税）。虽中产之家，犹不能有选举权。第三共和以后，全废之。今为普通选举。
比利时：旧制以岁纳税百法郎以下20法郎以上者，得有选举权，今改为等级选举制，别详次项。
普鲁士：虽行普通选举，而实兼用等级选举制，别详次项。
意大利：每年纳税19里拉80生丁以上者，得有选举权；但能读书写字者，免除制限。
挪威：有50士皮埃之土地所有权者，或赁借之者，皆得有选举权，但曾任官吏及公职者，得解除此制限。
萨克逊：纳3马克以上之国税者。
日本：纳地租10元以上，已满1年者。又纳地租以外之直接国税10元以上，或地租与其他直接国税合计10元以上，已满2年者。
俄罗斯：（1）有财产，或终身年金或纳税之不动产者，（2）曾纳住所税或工业税者，（3）有营工商业之证据者，（4）独租房屋一所者。又别有劳动者团体选举权，每工场自50人以上者，得出1代表人，千人以上者则每千人增加1人。
以上所举财产制限之例，有以所有财产为标准者，有以岁入所得为标准者，有以所纳国税为标准者。制限之率有高有下，如以日本人生活程度之低廉，而其率为10元，此其最高者也。若索逊者，殆可谓之无制限之制限矣。如俄罗斯虽以纳税为标准，而不规定其税率，又更宽矣。又如英国，其条件虽极复杂，然正以复杂之故，于甲项不合格者于乙项得合格，据其所规定，凡赁屋而居之人，皆得有权，故英民之不有权者亦仅矣。俄罗斯亦然，赁屋而居者，皆得有权，凡合于此条资格者，虽与纳税条件不相应而其权如故矣。俄制又凡有营工商业之证据者，皆得有权，则其制限之解除者益宽。而劳动团体之别有选举权，更无论矣。又如意大利等国，其财产条件虽不轻，然但能读书写字者，即可以免除。自义务教育行，而所谓制限者，殆悉归无效矣。以上所举诸国，虽号称为行财产制，然按诸实际，殆皆与普通选举无择，其可称为完全制限者，惟日本而已，盖财产制限之废止，实世界大势之所趋也。
2.教育程度制限。有专用财产制限之国，有专用教育程度制限之国，有两制限兼用之国。
意大利：能读书写字者。葡萄牙同。
美国中之若干州：能读宪法且解其文义者。澳洲联邦同。
英国：大学卒业生，不必合于财产制限之条件，亦有选举权。
比利时：有高等教育程度者，得有复杂之选举权，别详次项。
以上2种，最狭义之制限选举也，前所列4种之消极的制限，以无制限为原则，以制限为例外，此所列2种之积极的制限，以制限为原则，以免制限为例外，故惟此独专制限选举之名也。
第二目 我国不当采制限选举之理由
选举资格既不能绝对的无制限，所当问者，其制限条件之多寡严宽而已。今请将前列10种制限，校以我国情形，而论其孰为当采者，孰为不当采者。
1.国籍制限，当采。不待说明。
2.属性制限，当采。男女分业，实社会成立发达之一要件，虽在人民程度极高之国，女子选举权法案，犹艰于通过，我国更无论也。
3.年龄制限，当采。但以仿日本最宜。
4.住所制限，当采。但有一例外焉，即侨寓他国之国民，应否尽停其选举权，此政略上之一问题也。以普通之法理论，万无设置选举权于他人国中之理。又为旧学者之说，所谓代议士为租税之代价，则侨民纳租税甚少，虽停其权亦宜。虽然，我国民在境外者，600余万，可以敌中小国一国之总民数。而所居之地，皆非我国权所及之殖民地。其公权既一切不能享有，此数百万人永失其权利之一大部分，情实可怜。况彼侨民者，其财力颇不薄，若能使之与祖国关系日加切密，则于殖产兴业，殊有裨益，故设法使之与母国人民，有同一之选举权，实政略上所不容已也。至其方法则今犹未思得其最良者，大约其选举人名簿，由领事调制之，其投票则或在领事馆或用通信投票，二者必居一于是，此无他国成例可援，惟自我作古而已。
5.公权行使制限，当采。凡民法上禁止行使私权者，则公权自亦在应禁之列也。
6.财产变动制限，当采。破产者害及多人之权利，故其权利一部分，亦应减也。
7.阶级制限。各国阶级制限之例，有特制限贵族，使不得有选举权者；有特制限贱族，使不得有选举权者。制限贱族者，此古代蛮俗之余烬耳。其在今日，一切法律，皆以四民平等为原则。于同一国民中，而强分某类之人为应有参政权，某类之人应无之，其事为大谬于法理。故在现世各立宪国，此种不平之制，殆绝迹矣。我国法制，四民平等之理想发达最早，良足以自豪于世界。虽然，其余烬亦有未能尽灭者，如娼优皂隶之子孙，及各地之世仆，与夫江淮间之乐户、广东之疍户、贵州之
家等类，咸不能有应试任官之权。凡此之类私权虽略与齐民平等，而公权则殊不完全。虽为数甚微，究不免为文明法制之一污点。自今以往，实施宪政，必当并此区区之翳云，拂拭以尽。故制限贱族之制，其必不当采，可无疑矣。至于各国中有制限贵族者，则非以剥夺其参政权，实因其在他方面，已有此权。伸于彼者，例当诎于此耳。推原国会分设二院之意，原为网罗国中各方面之势力，而剂之使底于平。其在有贵族之国，既以左院代表贵族之特别势力，则其所以厚于贵族者，亦云至矣。使其在右院更得与齐民竞争，则右院之势力，复得被垄断其一部分。所享权利，太过优异，而两院之权衡，或自兹破焉。英日等国，右院议员之选举权，独靳于贵族，盖理论上所当然也。惟中国则与彼异，举国中既无所谓贵族之一阶级存，而左院又非以代表特别阶级为其要素。除皇族及蒙古王公西藏僧侣外，举国中无一人能缘其身分，而得有特别之参政权者。夫既不能缘身分而得此权于甲方面，自不能缘身分而失此权于乙方面，此事理之至易明者也。故此种阶级制限，吾国当决然舍去，无可疑也。
8.职业制限。各国之设职业制限，或制限特种官吏，或制限军人。其制限特种官吏者，大率以执行选举之官吏为主，凡以防弊也。其制限军人者，则不使军人参与政治。其第一之理由，防势力之滥用。其第二之理由，则又国家机关分业之原则，应如是也。此我国所当采者也。惟日本选举法，于此两种之外，复有制限学生之例。求诸各国，未之前闻，按诸法理，亦难索解，此诚一奇异之制也。夫谓以其为学生之故，而即不应与闻政治，此其理由果何在乎？谓学生多少年不解事耶？则既有年龄制限以为之坊矣。日本之制，满25岁乃有选举权，夫学生则大率皆在25岁以下者也。有此制限，则学生之不得选举权者，已十而八九矣。其有一二年逾25而犹为学生者耶，必其人之好学，逾乎寻常，而现在各大学之专攻科者也；否则亦在各大学第三四年级者也，否则亦前此为逆境所限，幼而失学，后乃发愤而补修者也。凡此之人，皆国民中之尤优秀者也，乃徒以其为学生之故，而遂至不能享尽人所同享之公权，是何异国家特设此法制，以惩罚彼好学之民也。彼及年之学生，不欲放弃此权者，计惟有废学以就之耳，是国家奖励人民以不悦学，而于国家果何利也。故日本之有此制，实吾所百思而不能得其解者也。吾国教育事业，方始萌芽，其普及之程度，视他国相去远甚。自今以往，为助长国家进步计，谓宜导多数成年以上之国民，使之向学，为法政简易科、师范简易科、农工商学简易科，与夫各种学业之补习科等，多多益善。其中年国民之为学生者，亦多多益善，而一国政治之原动力，方得赖此辈以转捩之。若如日本之制，凡为学生者不得有选举权，此何异举凡神骏，皆系枥中，而惟恃驽骀以致千里也。夫在教育未普及之时，则优秀之民，逾中年而为学生者必多。就政略上论，万不宜夺其选举权，既如是矣。若在教育普及以后，则国民在25岁以上者，大率已脱学生籍，此制限殆包含于年龄制限之中，而规定直同于无效。故吾以为吾国将来国会右院议员之选举权，但如日本德国之例，以25岁为制限而已足。至日本学生无选举权之陋制，则其绝对的不可采者也，英国宪政之祖国也，特设大学选举区以优异学生，而示别于齐民。善良之政略，不当如是耶！若日本之立法家，吾诚苦于索解其用心之所存耳。
9.财产制限。普通选举与制限选举之分界，其最重要者，实在财产。各国学者之论争，此其烧点也。今请先述彼都之学说，次勘我国之情事，乃定所去取焉。代议制度者，英国之名产也。而以财产制限定选举之资格者，又其同时产出之副产物也，英国右院（即庶民院）之成立，在13世纪末。曷为发生此右院，则参与征税权，实其惟一之目的也。盖当时之理想，谓不经纳税者之许诺而擅课其税，于义为不当。故凡有纳税之义务者，则当其课税之前，有先与商议之权利。所谓“不出代议士不纳租税”之一格言，实当时右院成立之根本的理由也。洵如是也，是出代议士之一权利，实国家对于纳税之国民，而予以相当之报酬。其不负纳税义务之贫民，例无报酬，其不得享此权利也亦宜。虽然，就法理方面观察之，此观念其果适当矣乎？是不可不亟辨也。使选举权之性质，而属于报酬的也，则不纳税者不得受此报酬宜也。然报酬则必当比例于价值，投桃而报李，斯为报矣。投木瓜而报琼琚，则匪以为报矣。不纳税者与纳税者，同一权利，报酬诚可云不公。少纳税者与多纳税者，同一权利，报酬独得云公乎？诚以报酬主义为根据也，则充类至尽，必当举全国纳税之人民，而第其等差。其纳若干者，得权利若干分；增纳若干者，则增得若干分；又增纳若干者，则又增得若干分。纳税者之等级无穷，权利之等级亦与之为无穷，必如此斯可云公矣。而试问国家有此政体焉否也！况乎租税之种类，又千差万别，直接税固租税也，而间接税亦不得谓非租税。近世财政学日进步，各国间接税之收入，且骎骎驾直接税而上之矣。一国中人则谁不纳间接税者，虽贫至乞丐，苟尚能活其生命，则所资以活其生命之物品，国家先必有所以取之者矣（此又不徒间接税为然也。即以直接税论，凡纳税者恒转嫁其税于人，如农民纳土地税，而当其以粟入市时，则必将此税项算入谷价中而还取诸买主。故实际担任此税者乃食粟之人而非耕田之人也，他例是。）。而谓仅纳直接税者，宜有报酬，其纳间接税者，则不宜有报酬，又安得云公也。不甯惟是，使以报酬主义为根据也，则凡纳税者，皆不可以无报酬，无论其愿受与不愿受，能受与不能受，而义固不可以不予之。则有未成年之孤子，有已丧偶之嫠妇，而拥有极大之财产，其所负纳税义务，独多于他人者，固不可不予以选举权。即不尔，亦应予其代理人以选举权。而各国固未闻有此制焉，则报酬之谓何也！然则以报酬主义解释选举权，其触处皆不可通，盖章章矣。此无他焉，古代人民于公权之性质，未甚明了，往往以私权之观念比附之，而不知二者截然非同物也。夫国家与人民之关系，非以市道交也。国家命人民以义务，则命之而已，非必有所报酬而后能命也。人民对于国家所应享之权利，则享之而已，非必缘报酬而后能享也。人民之纳税，其当然之义务也，非待国家有所偿于我而后纳之。如曰必待国家有所偿于我而后纳税，则又必当待其别有所偿而后当兵也，乌乎可也！人民之有参政权，其当然之权利也，非取偿于国家而后有之。如曰缘取偿而后有参政权，则其他一切公权（如要求裁判权、各种自由权等），苟别无他道焉为索偿之理由者，将遂无自以得之也，乌乎可也！然则纳税之义务与参政之权利，二者各自独立，万不容并为一谈。而谓选举权与财产，有若何之关系者，其说盖无以自完也。况乎人民之行选举也，于一方面为其权利焉，于一方面又为其义务焉。曷为谓之权利？谓当组织此国家重要机关时，人民应得参与其事也。曷为谓之义务？谓此重要之国家机关，凡国民必当尽其力以组织成之也。以权利论，苟将报酬主义之一迷见除去，则断不能谓惟有财产者宜有此权利，其无财产者则不宜有此权利。以义务论，尤不能谓惟有财产者宜负此义务，其无财产者则不必负此义务。然则谓选举权与财产有关系者，果无说以自完也。
就政治方面观察之，则其说之不可通，抑更甚焉。13世纪时代，英国人之理想，盖谓凡人民缘国会之职务，而感其利害者，则不可不参与于国会之组织，纳税人则感其利害者也。盖当时国会唯一之职务，在承诺纳税。其唯一之权利，在监督会计。其在今世国会所有诸职权中，当时所能有者，惟协赞豫算承诺决算之一职权耳。纳税人既特感苦痛，故不能听当轴之任意取盈，而必思容喙于其间。此庶民院发生之动机也。其不纳税者，既不感此苦痛，自无必须容喙之理由。衡以理论，可云至当。而当时间接税之项目甚少，其无财产者，大率无纳税之义务，此选举权所以不及之也。虽然，此惟彼时为然耳。若在今日，则间接以附庸蔚为大国。国会所议决之财政案，其负担之者，岂必有土之人！举国上自王侯，下逮乞丐，罔不与焉。然则就令今之国会，其权限一如昔之国会，所问者仅在预算决算而已，而感其利害者，固不徒在财产家矣。况乎今世国会之性质则大异，其职权非徒在协赞租税云尔。凡国家立法事业，一切参与之，而其监督权且及于行政。国会之性质，既已递嬗递进，达于今日之地位，则凡国会之一举一措，其影响直及于国民全体。无论纳税者与不纳税者，其所感之利害，皆同一焉。于此而犹划出一鸿沟，谓惟纳税者宜参预国会之组织，其不纳税者则无须焉，此诚百思而不得其解者也。夫谓与国会职权有利害相关者，斯宜参预国会之组织，此国会起源时所适用之原理也。在彼时之国会，而以财产为标准，正所以适用此原理。在今日之国会，而犹以财产为标准，则岂惟非适用此原理，毋亦适得其反而已。夫使此原理果真确，而财产制限之选举法，已无理由可以存立，而况乎此原理又非其至焉者也。夫国家之目的，一方面谋国内人民之利益，一方面仍须谋国家自身之利益。凡国家一切机关，皆兼为此两目的而设置者也。谓人民各因其个人利害之故，而始参与国政，此不过十八世纪前个人主义之理想。近世国家主义大明，此说之缺点，稍有学识者能知之矣。使国会而仅以个人利害关系而建设也，则凡一国之人，无论贵贱贫富老幼男女，其利害孰不受影响于国会！遵此论据，则其归结，不可不举国民而悉畀以参政权。而无论何国，皆不尔尔者，则以国民参政权，实由两要素相结合而成。其一则政治上之利害关系也，其二则适当行使之之能力也。必具备此两要素之人，乃畀以参政权，斯可以得完善之意思机关，而国家之目的达矣。故选举人之资格，必当以此二者为衡。而此二者之中，其第一种则凡国中人民无不有此关系，更无所容别择之余地，可无论矣。其第二种，则当以何者为标准，以辨别国民中之孰为有政治能力，而孰为无之耶？此实最难之问题也。今世各国通例，凡未成年之幼童，或私法上虽认为成年而公法上未认为成年者，与夫神经错乱须人保护者，皆确认其为无政治上之能力，而不予以选举权。此盖无所容其辨争者。其女子亦假定其为无政治上之能力，而不予以选举权。然起而为难者，且振振有词矣。但从政策上利害著想，则在今日之社会，此假定终不可以不承认，此年龄属性等制限所由立。而按诸政治学之原理，可谓不相刺谬者也。然则除此等消极之制限以外，凡丁年之男子，皆予以选举权，如当世所谓普通选举者，遂得谓其于政治学之原理适相吻合乎？是又不然。政治学之原理，谓凡有政治上之能力者，斯当有参政权。然则无政治上之能力者，不当有参政权甚明。而谓凡丁年之男子，皆有政治上之能力，则无论何国，其事实皆不尔尔也。然则欲适用政治学之原理，使圆满无遗憾，除非得一人焉具有佛世尊、耶稣基督之神慧，皆随时一望而知国中人之孰有政治能力，而孰为无之者；砉然划一界线以识别之，无铢黍之忒。乃因其识别，而定选举权之予夺焉，斯可矣。然此事既万不可期。即学理之圆满适用，终不可望。故曰，人类不完全，而政治无绝对之美。既无[14]绝对之美，则两害相权取其轻，两利相权取其重。多数有能力之人民，得参政权，其利甚重；而少数无能力者，滥竽其间，其害较轻，此普通选举制得以成立之理由也。若夫以财产之有无，定选举权之有无乎，苟衡以学理，必当先立一前提焉，曰：凡有财产者，皆有政治能力者也；凡无财产者，皆无政治能力者也。而此前提果正确乎？不待问而有以知其不然矣。财产与政治能力，决非能常相一致，故财产与选举权决不容有特别的关系。英国之设财产制限，其历史上之遗蜕耳。英人以善保守闻于天下，其习惯无论当理不当理，皆无宁过而存之，以次递变必千数百年，而蜕化乃尽焉。他国无历史上之理由，乃必并其缺点而学之，所谓画虎不成，终类狗者也（英国虽号称用制限选举，然经几度之沿革其制限已极低微。今则凡有住居，能独立营生计者，皆有选举权矣。参观前所举法制便知其详。现在日本人之有选举权者不过百分中之二分二强。英国人之有选举权者，则百分中之十七分强。故学者往往以英国列诸普通选举之国亦非无故也。）。
夫持制限选举论者，不过曰：民之为道，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。以无恒心之人，而使之选举议员，良心之自由也。由前之说，则必求所以增进选举人之道德及其智识，使之能鉴别议员候补者，而择善以举之，然后议员之价值乃不损，固也。然欲达此目的，决不能取标准于财产。何也？其在教育不普及之国，则贫民之无道德无智识者固属多数，即富人亦岂能独优焉？彼纨袴子弟，不辨麦菽者，比比然矣。孟子之言，谓比较的如是，而非谓绝对的如是，斯未可以一概论者也。若夫今世诸立宪国，以行强逼教育为原则，凡及岁之儿童，不论贫富，皆有就学之义务。其曾受国民教育者，即应认其为有国民资格，而于财产之有无，果何与也！由后之说，则贿赂运动之弊，无论用何法而皆不能尽免。但选举人数多者，则其行贿运动也较难，选举人数少者则较易。例如仅有百票，即能选出一议员，则作弊甚易。若需千票，则作弊难矣。进而及万票，则更难矣。而行财产制限，则以有选举权者甚少之故，而供作弊者以多途。试举其例，如日本现制，约平均13万人而出议员1名。但日本每百人中，有选举权者不过2人而强，故平均得2000票内外，即可中选。英国现制，约平均5400人而出议员1名。但英国每百人中，有选举权者17人而强，故必平均得9000票内外，乃可中选，夫9000票之作弊，难于2000票之作弊，此不待智者而决矣。故以财产制限选举为防弊之良法者，而不知其结果乃适得其反也。
夫设立国会之本意，原欲使多数国民，与闻国政，则其与国家之关系日益切密，而爱国心自油然而生。若以财产制限之故，而使大多数人，不能感国家与己身之利害关系，则将流于少数政治，其反于立宪之本意甚明。况乎国中一大部分人无选举权，则民智愈开，而不平之分子愈增，其结果必助长资本家与劳动者之轧轹，而国家将受其弊。故现今，欧美各国，其大势皆趋于普通选举，而财产制限之制度，殆沦为历史上之僵石，良有由也。
以上仅就普通学理观察之，而财产制限之毫无理由，既若是矣。若按诸我国今日之国情，则其万不可采。更有可断言者，行财产制限之国，其鉴定财产之方法，虽有种种，而最直捷者，则以纳直接国税若干为标准是也。各国所行直接税，其种类繁多，如地税、家屋税、动产税、营业税、所得税等，皆属焉。我国今日所现行者，则惟地税之一种耳。其他各种，吾信虽国会成立后，迟之又久，而犹未易采行者也。然则我国若用财产制限，其得为标准者，仅地税耳，而我国旧制，赋税极轻，每亩正供，不过一二钱。若仿日本之例，以纳10元者得有选举权，则非有地50亩以上者，不能得此权。恐国民之有权者，千人而不获一矣。然又不能据此而遽断定国中有财产之人之果为极少数也。盖有每岁所入，视拥田百亩者之所入，数倍或数十倍，而未尝纳一文之直接税于国库者，比比然矣。如显宦之俸给，干员之薪水，豪商之股份，是其类也。财产制限行，是此辈皆无选举权也。不宁惟是，我国田制率由户领，其法律上之所有权属于户主，而各省习惯，以父子兄弟同居为美德。上流社会，辄数代不析产。故虽钜万之富，而为子弟者，终未尝以自己之名义，输正供于国家。财产制限行，是此辈皆无选举权也。不宁惟是，凡以游宦或经商而入籍于他省者，于其新入籍之地，无土地所有权者居多数。财产制限行，是此辈皆无选举权也。不宁惟是，京旗及各省驻防，大率以官为家，或恃军籍薄饷以自活，而有田之人，千不得一。财产制限行，是此辈皆无选举权也。夫以游宦经商入籍他省者，苟其本籍置有产业，犹可以申告于所流寓之地，免致失权。若夫京旗驻防，本无恒产者，岂不缘此制限，而最重要之公民权，遂永丧失耶？以立法之偶失当，使国中一部分之人，惊骇迷惑，几疑国会之设，为剥夺旗人权利。莠民乘之，或反以煽动民族之恶感情，以阻宪政之进行，则其祸害及于国家者，非细故也。夫按诸普通学理而财产制限之不可取也既如彼，衡诸中国事势，而财产制限之不可取也复如此。此吾党所为决然反对之，而不容假借也。
问者曰，今者与人言国会，犹或致疑于程度之不足，而生异论，今更与言废财产制限，是并日本所未能及者，而欲一蹴几之，其毋乃更资人以口实，而沮国会之成立，则何如仍承认制限之说，无惊里耳也。应之曰，不然，吾党正惟冀国会急底于成，愈不得不反对财产制限之议。盖财产制限，必待税法整理，然后能实行，而非国会成立以后，恐税法终无整理之期。今若以财产制限，为国会选举必要之条件，则政府将藉口税法之未整理，以谢国民之要求，是不啻为反对国会论资以武器也，吾之斤斤然排斥财产制限者，岂好辩哉，不得已也。
10.教育程度制限。教育程度制限，有以之为制限之唯一条件者，有以之为财产制限之解除条件者。其以之为制限之唯一条件者，则必须有及格之教育程度，乃得行选举权也，如意大利及美国中之若干州及澳洲联邦是。其以之为财产制限之解除条件者，谓以财产制限为原则。但教育程度较高之人民，则虽所有财产不及格，亦得有选举权，此其例外也。如英比等国是。今吾党既不主张用财产制限，则所谓解除条件者自无所附丽。不必更论，若夫不立财产制限，而惟以教育程度为唯一之制限，则按诸学理，其说较完宜若可采者也。但此程度当以何为标准，又属一问题，若所悬之格太高，则仰攀甚难，而大多数之国民，不免向隅。例如以中学校或高等学校毕业为及格，则恐有豪农巨贾，纳多额之国税，而犹见摈于选举权以外者。若所悬之格太低，则与无制限等，何必多此一举。例如以能读书写字者，或以小学校毕业为及格，则在行强迫教育之国，凡及年之民，罔不有此程度，是亦无制限之制限而已。故此种制限，各国多弃而不取，良有由也。以中国论，现在教育尚未普及，人民之无智识者居多数，则以教育程度，略示制限，实为最宜。如美国及澳洲之制，其至可采者也。虽然，于此复有一困难问题出焉，曰：欲察人民之教育程度，当用何术是也。求其公平确实，势不得不出于试验。而试验之手续，非徒繁难，即流弊亦不可胜防。恐选举诉讼，层见叠出，适以增国会成立之阻力。故窃谓不如并此制限而豁除之之为愈也。
问者曰，既财产制限与教育程度制限，两皆不用，则纯粹之普通选举矣。夫普通选举之制，虽以今日之日本，犹未遽适用，而谓中国乃能贸然行之，无乃骇人。应之曰，普通选举为世界大势所趋，日本学者主张之者十而七八，其选举法之改正，殆将不远矣。至谓日本一般人民之程度，能远过于我国，吾不敏，未之敢承。故谓日本现行制限选举，则我必当步其后尘，无有是处。况乎吾党所主张者，又在复选举，而不在单选举。既用复选举，则第一次之选举人，更无取乎多立制限。故即使如论者之说，谓我国民程度远逊日本，仍不足以为病也。若夫主张用复选举之理由，当更端详论之。
普通选举，固为吾党最后所主张，特恐崇拜日本者流或将引彼中解释派之学说，振振有词，以惑观听。无已，则请斟酌英俄意葡之制。于普通中仍略示制限可乎？一曰须能识字写字者，此教育程度之最低制限也。此种制限，不必别行试验，但用记名投票制（其制别详次款），令选举人自书姓名，及所举人之姓名。其不能书或所书舛误者，则其票即为无效。则其所寓制限，固已多矣。在欧美各国贫富悬隔，而教育普及，故此种制限，不足云制限。惟财产制限，乃足云制限。若我国现在，则贫富不甚悬隔，而教育太不普及。故财产制限反不足云制限。而此种制限，却足以为制限。二曰须自构一屋或租一屋而居者，此英俄之制也，但我国为家族主义之国，故凡与父兄或其他尊属同居者，皆应得适用此条件焉。三曰须有职业者，此俄国之制也。惟彼专言工商业，我则当普及于一切职业，然后其义乃完。以此三种为制限，其第二第三种，则调制选举名册时之制限也。其第一种，则投票时之制限也，似此则选举权不至太滥，而于学理事势，皆有当矣。
以上之意见，则可拟关于选举权之法文如下：
第某条 凡帝国人民，年龄满25岁以上之男子，能读书写字，而具有以下二项资格之一者，得有选举权。
一、自构一屋或租一屋而居，满一年以上者，但与父兄或其他尊属同居亦可。
二、满一年以上有职业者。
第某条 下方所揭者，不得有选举权。
一、禁治产者，及准禁治产者。
二、受破产宣告未复权者。
三、剥夺公权者，及停止公权者。
四、受禁锢以上处刑之宣告者。
吾之为此论也，读者慎毋以我为梦想泰西之文明，而不顾本国之程度也，吾确信如此办法于我国之现情，有百利而无一害。又确信非如此办法则我国国会恐无成立之期。论者犹有疑吾说者乎？毋亦其脑识中为日本现行制度所充塞，误认以为天经地义，而不克自拔耳。夫日本制度，稗贩泰西，其支离灭裂不成片段者，抑多多矣，事事而步趋之，以求其肖，其不贻东施之笑者几何！
第二项 平等选举与等级选举
普通选举之衷于学理，适于我国事势，夫既言之矣。但普通选举之中，复有平等选举与等级选举之差别。平等选举者，一人一权，举国同等是也。等级选举者，限于某种类之人，特有优异权，不与齐民伍是也。其方法亦有二种，一曰复数投票制度，二曰分级投票制度。
复数投票制者，普通人民，一人得投一票，惟法定某种之人得投二票或三票是也。此制度约翰穆勒极称道之。英国、匈牙利、瑞典之选举公共团体议员用之。其用以选举国会议员者，今惟比利时一国。比利时于1894年，改定选举法，凡25岁以上之男子，一人得投一票。其满35岁已结婚者，或虽鳏而有嫡子者，且每年纳5佛郎之人税者，又满25岁而有价值2000佛郎之不动产者，或岁收100佛郎之地租者，皆得投2票。其卒业于高等学校者，及曾任法定之某种官职者，皆得投3票。此法律颁定之后，其年行总选举，其选举人总数1370687人。内有1票者853628人，有2票者293678人。有3票者223381人，总票数凡2111127票。
分级选举制度者，将有选举权之人，统计其纳税之总额，齐其多寡，而分为若干级，每级所举议员之数同等是也。例如有选举权者10万人，其纳税之总额为100万万，其所应出之议员为90人分之为3级，则每级得科33亿万余，得议员30名，以10万人所纳税额比例分之，其第一级以5000人能纳税33万余者，则5000人之投票，得举议员30人，其第二级以2万人能纳税33万余者，则20000人之投票，得举议员30人，其第三级以75000人乃能纳税33万余者，则75000之投票，亦仅得举议员30人。此法日本之市町村会选举用之。国会选举用此法者，今有普鲁士。而萨克逊、瓦敦堡等国之制，亦略相似。普鲁士之制，类分全国公民，第其纳税最多额，合之而得直接税总额三分之一者，名之为第一级选举人。第一级选举人之外，其纳税次多额，合之而得所余总额三分之一者，名之为第二级选举人。自余则为第三级选举人，每级各选举议员三分之一。而据1893年之统计，则全国人民属于第一级者为3%有奇，属于第二级者为12%有奇，属于第三级者为84%有奇云。
此两种等级选举制度，凡所以救普通选举之流弊也。盖极端的普通选举行，少数之富者，或不免为多数之贫者所厌，其在欧洲今日之社会，尤所难免，此调和之制所由设也。然而普通之制，其调查极繁重，而计算难精确，非税法整理后，无从实行。我国现时不能学步，固无待言。且就其制度本质论之，亦未可称美备。盖贫者厌富者，固非国家之福，即富者厌贫者，亦非国家之福。而此制则愈富之人，其特权愈重故也。不宁惟是，其所谓三级者，又非能合全国而均算之，以泐为三级也。如普国之制，分全国为若干之选举区，每区各等其纳税之率，以为三级。然同此税也，在甲区列于第一级，而在乙区列于第三级者，往往有之，其不平莫甚焉（如甲区有1万人，其纳税总额为10万元，而其中有多纳税者30人，合其所纳之税即当全区税额三分之一。则平均须每人纳税千元以上，乃得有第一级之选举权。乙区有8万人，其纳税总额为5万元。而其中有多纳税者300人，合其所纳之税乃能当全区税额三分之一。则平均每人纳税50余元已得有第一级之选举权。夫纳税50余元者在甲区应编为第三级者也，而在乙区乃得列于第一级，是不公之甚也。）。故此等制度，在市乡村会议员之选举行之，犹可以收裒多益寡之效（然日本市町村会选举用此制，学者犹多议之）。若施诸国会选举，则利不足以偿其弊矣。若夫比利时复数投票之制，就学理上论之，不失公平。就政策上观之，颇多善果。学者或称为最良之选举制，良非无由。但其中注重于财产条件者颇多，我国欲完全仿效之，尚须待税法整理以后。今则病未能也，或先仿其一部分。凡有科第官职及学堂毕业文凭者，得有投两票之权，亦未始不可。
第二款 被选举权
被选举权之资格，其制限恒视选举权为宽，此近世各国之通则也。今述诸国法制沿革，而比较之，推求其立法之意，以示我国所当采择焉。
（一）财产制限。前此欧洲各国，其选举权用财产制限时，被选举权亦有制限，且视选举权为更严。如纳税若干得有选举权者，其被选举权必纳税更多乃使有之。英国旧时之国法，法国1789年12月22日之选举法及1791年9月3日之宪法，西班牙之哥特士宪法，与夫德意志诸国旧时之国法，其他1848年以前欧洲多数国之国法，皆以此为原则。独比利时1831年之宪法，其所规定与此正反对。选举权虽尚存财产制限，被选举权则悉免除之，而一任众望之所归，此实近世法制之先河也。其次则卢森堡首仿其例。及1848年以后，欧洲各国，于选举权既陆续改用普通之制。同时于被选举权，举前此之制限悉废止之。驯至1885年，英国亦从其例，日本选法成立最后，其被选举权亦不设财产制限，与选举权异。今列举各国之例，分为3种。
1.选举权被选举权皆无财产制限者，德、奥、比、美、西、法、瑞等国。
2.选举权有财产制限被选举权无之者，英、日、意、瑞典、卢森堡等国。
3.选举权无财产制限被选举权有之者，葡萄牙。
由此观之，被选举权以财产为制限，现今世界，除葡萄牙一国外，殆无类例。此何以故，盖推原制限之本意，不过欲使议员得适当之人才，而人物之与资产，决非可成正比例者。但使有众望所归，则虽原宪黔娄，[15]曾无损于参政之资格，此所以免除制限之一理由也。况就令强立制限，彼贫乏之议员，临时设法增纳租税，以求中程，亦非难事，则有制限与无制限等，此又所以免除制限之一理由也。虽以日本宪法之幼稚，其关于此项，犹不能不采各国普通之制，抑可见公理所在，不容诬矣。我国必当效之更何[16]待疑。
（二）年龄制限。各国被选举人之年龄制限，有与选举人同者，如英德是也。英之选举人以21岁为及格，其被选举人亦同。德之选举人以25岁为及格，其被选举人亦同。有高于选举人者，如美法意日是也。美法意选举人皆以21岁为及格，而美法之被选举人，须25岁乃及格；意之被选举人，须30岁乃及格；日本选举人，以25岁为及格；其被选举人，则30岁乃及格。亦有低于选举人者，丹麦是也。丹麦选举人，以30岁为及格，其被选举人，则25岁已及格，此各国法制比较之大概也。为议员以参议国政，必须稍富于经验者，乃为适当，故以30岁为制限，诚不为过。但按诸实际，则30岁以下之人，能中选者实甚稀。
故此制限，等于无效。若其有之，此则汉诏所谓“有如颜回子奇不拘年齿”者也。然则年龄制限，虽稍降格，似亦无妨，惟所关非钜，但如各国通例，亦庶几耳。
（三）住所制限。前此各国旧制，凡被选举人，必须本在选举区有住所者，乃为合格。至今美国，尚仍此制，自1848年以后，欧洲各国，皆废止此制限。其因沿未革者，今惟余瑞典、挪威耳。日本为立宪之后进国，亦仿各国通制，不设此制限。住居东京之人，往长崎为议员候补，法律所不禁也。原住居制限之本意，盖缘畴昔人民国家观念未明，误以一地方所出之议员为代表本地方之利益，故必以有籍贯于本地方者，乃得与其选，亦无足怪。今则学理大昌，而议员为代表全国非代表该选举区之义，各国宪法，且有著为条文者。则籍贯制限，徒示不广，而失立法之意明矣。夫使被选之人，必限于为本选举区之住民，苟本区无适当之人才，势不得不滥竽充数，饰驽骀以为上驷，其损议员之价值莫甚焉。而他乡之人，其有奇才异能，为我所知者，亦以格于例而不获以登荐剡，此亦非使选举人尊重良心之道也。昔汉制郡守辟曹掾必限于本郡人士，后以不便乃弛其禁。今之被选举权，亦应如是矣。况我国习俗，省界县界等谬见，深中人心，其为国家统一之障实莫甚焉。苟被选举权，犹与籍贯相属，将使无知之民，与前此之学额[17]同视。此疆彼界，较短量长，则其于国会代表国民之意，不亦远乎！故豁除住所制限，非惟学理所当然，抑亦我国情形所必要也。
（四）职业制限。各国被选举人资格，于其职业上，每立种种制限，今举数国以明其例。
英国 下列各种之人不得被选为右院议员。
1.贵族。英苏贵族，绝对的受制限，惟爱尔兰贵族。非现任左院议员者，则有被选举权。
2.僧侣。在英苏之国立教会及罗马旧教会奉教职者。
3.特种之官吏：（1）司法官；（2）管理选举事务之官吏；（3）理财官。
4.受领恩给者。谓凡受领王室之恩给者，但受文官恩给及外交恩给者，不在此限。
5.承办官业者。
美国 凡现任合众国之行政官、司法官，皆不得被选为议员。
法国 下方所列之各种人，不得被选为右院议员。
1.前代君主之遗裔。
2.服现役之海陆军人（但将官及参谋官不在此限）。
3.受禄官吏（但国务大臣、各省次官、全权大星使、县知事、警视总监、大审院长及检事长、会计检查院长及检查官长、巴黎控诉院长及检事长、大僧正、僧正等，不在此限）。
4.于选举区内有管辖权之某种官吏，不得为该管区所选出之议员。
日本 下方所列之各种人，不得被选为右院议员。
1.华族之户主。
2.现役中及召集中之陆海军人。
3.官立公立私立学校之学生及生徒。
4.神官神职僧侣，其他之宗教师、小学校教员，及罢此等职后未满三月者。
5.承办官业人，及承办官业公司之役员。
6.有关系于选举事务之官吏，不得为该管区选出之议员。
7.宫内官、判事检事、行政裁判所长官及评定官、会计检查官、收税官吏、警察官吏。
8.府县会议员，不得兼为国会议员，中选者例辞前职。
以上所举各国制度，如法国之限制前代君主遗裔，纯以维持共和国体，此我国所无，不必深论。如英国限制[18]贵族之一部分，日本限制[19]华族之户主，皆所以贯彻两院限制之精神，使左右院不相侵越。我国既无贵族，则此亦无取效颦。今所亟欲研究者，则为官吏得任议员与否之一问题，此实通于各国之大问题，而未易遽断者也。今请述两方之沿革，及其理由，乃按诸我国情势，定取舍焉。
此项之制度，又分两种：一曰禁止中选；二曰禁止兼职。禁止中选者，谓凡在制限内之人，其中选者，法律上直认为无效也。禁止兼职者，谓凡在制限内之人，一旦中选，则或辞议员而保持前此之地位，或抛掷前此之地位而承诺为议员，二者任择其一也。明此二者之区别，则可以观诸国之法制。
国会种种制度，殆皆滥觞于英国。被选举权之限制官吏，亦其一也。英人立法之本意，原以防国会之势力，为君主所利用，故不徒禁现任官吏之为议员而已。其现任议员，一旦经君主拔擢而为官吏，则立失其议员之资格。必须辞职后再被选举，乃得安其位。在前此为保国会之独立起见，殆不得不然。今则情势已大变而此旧习犹因而不革，则英人保守之天性然也。
美国则左右两院议员，其任期中皆不得就官职。盖三权鼎立主义，实为美国宪法之特色。其划为鸿沟，不相杂厕，亦固其所。
其在欧洲大陆，则分为法国法系与德国法系之两大派，法国法系，以限制官吏为原则，以不限制为例外，荷兰、葡萄牙等国属焉。德国法系，以不限制官吏为原则，以限制为例外，比利时、意大利、奥大利、匈牙利、瑞士、丹麦、瑞典、挪威等国属焉。今先言法国。
法国1791年6月13日之法律，及同年9月3日之宪法所规定，凡任官职者，不得兼为议员，或就此，或就彼，任择其一。其立法之意，本非欲排斥官吏于国会之外，亦非防政府侵国会之权。实以当时之国会经年常开，曾无闭会之时。两职相兼，则事实上无以完其任务也。自兹以往，其制度翻覆多次，而毕竟无以大异于其旧。1792年6月24日宪法，全解除此制限。共和三年某月五日之宪法，又复之。拿破仑之宪法，再解除之。七月革命后，以1830年9月12日之法律，又复之。当拿破仑之既亡，路易十八之初复位也，其选举法一遵拿破仑之旧，不加制限于官吏，既而不胜其弊。盖当革命时代，地方官皆由选举而就职，故地方官干涉选举之弊，自无从生。及拿破仑得政，实行中央集权，县知事、郡长，皆在政府监督之下，屡奉政府之讽示，悍然干涉选举，以助政府党之中选。路易十八承之，益利用此策略。据1824年之统计，议员430中，官吏居其250云。此种官吏议员，纯鹰犬于政府，国会殆为政府之隶属机关，而失其独立之性质。积弊至此，穷则思变，有固然矣。当时国民已极力运动回复限制官吏之制，而无大效，仅于关系选举事务之官吏，稍加节制而已。逮七月革命后，而此限制大加扩张，凡县知事、郡长、师团旅团司令官、收入官、支出官吏、收税官、登记所长及判事、检事，于其管辖区域内之选举区，不得为被选人。又，不徒在职中为然耳，即退职后六个月间，尚受此限制。其县知事及郡长，及财政官吏，全禁议员之兼职。故虽在管辖地以外之选举区被选出者，辞彼就此，只能择其一。又仿英国之制，凡现任议员拔擢为官吏者，则议员之资格随消灭，此法案前此虽屡经提出，而屡次失败。直至1830年，始见施行。自兹以往，议员与官之职，不得相兼，遂为法国确定之原则。拿破仑第三时代，更充类至尽，虽国务大臣，亦不许兼为议员。及第三共和政体成立以后，始有例外之例，即国务大臣、次官、全权大使等十数种之官吏，许其兼职，前段所举之制是也。
德国之沿革，与法国正当反对。德国所采之原则，则官吏与议员之职得相兼也。此原则自初期之宪法，已采用之。直至于今，守而勿失。其联邦内间有数国，限制国务大臣及最高行政官厅之官吏，不得为议员，此盖受法国之影响，迷信三权分立主义使然。1848年以后，变革殆尽矣。此外则有数国焉，仍存例外之例。或限制某种官吏，于其管辖区域内，不得被选，所以防干涉也。或限制会计检查官，不得兼为议员，所以使会计检查院，超然于政府国会两者之外，而保其独立之地位也。然此不过仅少之例外而已，其二者得兼之原则，未尝缘此而破坏也。夫德国所以采用此原则者，其故安在，其一缘德国联邦中，多属小国，苟将官吏摈诸国会以外，则议员将乏适当之才。其二缘德国官吏之分限，受法律上圆满之保障，当其执行权限内之职务，纯具独立之性质，非长官所得威劫。故官吏之为国会议员者，不必其党于政府，时且为反对党之领袖，虽兼职不足为国会病，以此特别之理由，故其所采主义，与法国适成反对，亦奚足怪。坐是之故，法国政府，常欲援引官吏于国会之中，而人民反抗之。德国则反是，其政府常欲排拆官吏于国会之外，而人民亦反抗之。当1867年，北德意志同盟诸国之讨议宪法案也，谓官吏往往在国会反对政府，破坏服务纪律，故所拟宪法草案第21条云：“联邦各国之官吏，不得有被选举权，”此草案提出，满场一致反对之，卒不得通过。故官吏之有被选举资格，非特联邦内之各国为然也，即帝国国会亦有然。此德国法制沿革之大概也。
日本则斟酌于德法两法系之间，而略近于英国。如前所引选举法，限制某种之官吏，则但使无妨于其职务，许与议员相兼（众议院议员选举法第15、16条）。此盖于日之国情，颇适合云。
今请按诸学理，以评德法两制度之得失。官吏与议员相兼，其弊有四：第一，官吏为议员者多，则将旷行政之职务，就中地方官为尤甚。第二，以官吏而为议员候补，则缘运动选举之故，常与政党生关系，坐是对于一般人民，不能公平以尽其职。就令不加入政党，而当竞争选举时，要不能不市欢于一部之人民，随在可为执法之障。第三，若官吏于其管辖区域，得为议员候补人，难保不[20]滥用职权以自求中选。第四，官吏以党于政府为恒。使官吏议员多，则政府易行其不正之势力于国会，以损国会之独立。反之，若官吏在国会动与政府为难，则于官纪大有妨害。法国制度，凡以防此弊而设也。虽然，若将一切官吏悉摈诸国会以外，其弊亦有二：第一，对于人民中之大阶级，剥夺其重大之权利，揆诸法理，实为不公。第二，就国家全体利害言之，官吏社会中，其历练、政务、学识、才能卓越者不少，禁之使不得为议员，则国会缘此而失许多优秀之人物。就中小国，寡才尤以为病，德国制度凡以防此弊而设也。
由此观之，此两制者，各有利病，殆难骤判劣优，若欲定所适从，惟当察本国之国情以为断。今请诇诸我国：第一，我国境土寥阔，交通不便，外省之与京师往返动逾年载，外官兼任议员事实上已居不可能之数。若京官与外官，异其权利，则法理宁得谓平？第二，我国地广人众，而前此任官之法，实不足网罗国中之奇士。草野怀瑾握瑜之俦，正苦于无以自表见。国会既开，可辟一途径以尽其才。若多数坐位，为官吏所垄断，国会且销沉其朝气。第三，我国官吏，非如德国之久经训练。其政治上之智识，实未见其能优异于齐民。国会虽缺此一部分之人，不足为病。间有振奇之辈，则辞现职以就议席，谅非所吝。第四，我国官吏分限，未能受法律上严重之保障，故属吏伺长官鼻息，习以成性。官吏议员多，则国会必成政府之隶属机关，而损其独立。
据此四理由，则我国将来制度采法国主义而不采德国主义甚明，虽然，亦尚有例外焉：第一，国务大臣及各部次官，宜不在此限。盖政务官与事务官，其性质本自不同，不能与普通官吏同视。若国务大臣及次官，不许入国会，则国会与政府隔阂太甚，而政治之运用，将欠圆滑。故法国当第二帝政时，虽曾立此制限。及第三共和后，旋且废之。若美国之株守三权分立主义，则既病于夏畦矣，此我所宜鉴也。第二，各员外候补官宜不在此限。我国候补候选等官之多，为万国所未闻，此辈无丝毫之职务，原不必名之为官吏社会。而其中多中流人士，才识优越者非寡。以任议员，颇为适宜。若其现任要差者，则与实职同科，自当援普通之例，必辞差乃能就选，又无待言。
以上所举4种制限，其最重要者也。此外各国制度，尚有种种制度，请一括总评之。
1.制限军人。各国制度略同。盖军人服从之义务，视官吏为更重，其性质本不宜为国会议员。且以军人投入政争涡中，尤非国家之福。故各国率皆禁之，我国亦宜从同。
2.制限僧侣。欧洲各国多有之，日本亦然。欧洲前此政教不分，僧侣恒跋扈于政界，以害施政之统一，其限制之盖非得已。日本效颦，识者已笑为无病之呻吟，我国则更无取义矣。
3.制限归化人。各国多有此制限。盖外国人新入籍于本国者，必须合于法定条件，乃得有被选权。此在新开之殖民地，诚为要着，前此杜兰斯哇与英开战，即为此问题也。但在普通之国，则初入籍而遽被选实属必无之事，此种制限虽视同无效可也。
4.制限小学校教员，惟日本有之。其意殆以防运动作弊，又防以政治智识，混入儿童脑际，有害教育事业，但其理由皆似是而非可勿采。
5.制限生徒学生，惟日本有之。此制之陋，前于选举权条下，已痛斥之。况乃被选权者，据日本法律，必30以上者，乃能享有。夫已满30岁之人，徒以其尚在学校故，而剥夺此公权，此何理耶，其傎抑更甚矣。此万不宜采者也。
6.制限承办官业之人，英日等国有之。其意盖防其借议员之地位，以图私人之利益。但日本自开国会以来，为此问题，提出选举诉讼者，已非一次。况左院议员之多额纳税者，半属此辈，不禁诸彼，而禁诸此，法理上亦不得云平，故学者多主张削除之，我国似亦不必效颦矣。
7.禁兼任左院议员，各国皆同。当采。
8.禁兼任地方议会议员，各国皆同。当采。
复次，以上所列制限，皆被选举权之特别制限也。若夫禁治产者，准禁治产者，宣告破产者，剥夺公权及停止公权者，受处刑之宣告者，既不得有选举权，则亦不得更有被选举权，此无待言。
综而论之，则被选举权之制限，有消极之条件，此为各国共通之大原则，盖政治能力之丰啬，与货殖绝无关系。故财产制限可不立。而既为众望所归者，自必非不辨麦菽之徒，故教育程度制限可不立。立法者苟明此义，则执至简以驭之，正无事扰扰为耳。
第三款 选举方法
第一项 直接选举与间接选举
第一目 利害比较之学说
直接选举者，由有选举权之人民直接选出议员也，亦谓之单选举。间接选举者，由有选举权之人民，选出选举人，再由选举人选出议员也，亦谓之复选举。在间接选举制之下，其有选举权之人民称为原选举人，亦称为第一级选举人。原选举人所选出者，称为选举人，亦称为第二级选举人。间接选举制，德意志联邦中之普鲁士、巴威伦、萨克逊、巴登、曷仙、索逊威玛、索逊古堡俄特，及俄罗斯之右院议员选举用之，美国大统领之选举亦用之，法美两国之左院议员选举亦略用之。直接选举制，则自余各国之左院议员选举，大率用之。此两制者，各有其利害得失，今比而议之。
（一）直接选举优于间接选举之点：
第一，直接选举，则被选人必为选举人直接信任者，故可以代表其意见。间接选举反是，被选人虽为第二级选举人所信任，未必为原选举人所信任。故多数人民之意思，不能直接反映于国会。
第二，直接选举，则选举人对于选举，直接而感其利害，其热心自缘而增加，间接选举，原选举人缘自己之意思，不能直接反映于国会，故视投票为不足轻重，不免淡漠视之。
第三，直接选举，仅执行一次而已足。间接选举，则须两次，手续烦杂。国家与人民，两皆增其劳费。
第四，虽用间接选举法，实则选举之结果，自原选举人选举时而已决定。盖第二级选举人，恒受命于原选举人以投票。故第二级选举人，成为赘疣。
（二）间接选举优于直接选举之点：
第一，选举之目的，凡欲以组织最良之国会。而欲达此目的，则当使选举人能鉴别被选人才能、性行，择最良者而举之。而多数之原选举人，程度较低，鉴别之识虑不足。用间接选举，其第二级选举人之智识，必较原选举人为优，而所举易于得人，其在教育未普及之国，而行普通选举者，则间接之优点益著。
第二，且选举必尊从“举尔所知”之一格言，而多数原选举人，蛰处乡僻，交通不广。所能知者，惟在其邻里乡党近习之人，而恒于全选举区适当之人物，多非其所习。强令之选举，亦不过以耳为目，往往受运动煽惑。而所举者，非本于其自由意思。用间接选举，则第二级选举人，地位较高，交通较广，对于议员候选者，较易周知。其在广土众民之国，而行大选举区制者，则间接之优点尤著。
第三，用间接选举，则第二级选举人，所就者为名誉职，能使之生自重心，而慎重将事。且既受原选举人之委托以行选举，其对于原选举人，负道德上之义务，益当以公心行之。
此两制度利害比较学说之大概也。准此以谈，直接之利四，而间接之利三，其间颇杂轩轾。虽然，所谓直接优于间接者，其最重要者，不过第二第三两项。若夫其第一项，谓用间接制则多数选举人之意见，不能直反映于国会。按诸近世学理，国会者所以表示国家意思，而非表示选举人个人之意思，故议员所代表者，乃国家而非其举主也。故各国法制多以选举人不得以自己之意见束缚所选之人，著为明条。故苟使议员能得人，则虽与选举人意见不相洽，亦非为害。是此说不足以病间接制也。又其第四项，谓第二级选举人恒受命于原选举人以投票，此在美国选举大统领，诚有此种现象。但美国之所以为此者，一因其所举者，仅为一人。故原选举人之视线，得集于一点。二因美国政党有特别之组织，故能以间选之名，而行直选之实。若在他国选多数议员，则罕有此弊。徵诸普鲁士而可知也。故此亦不足以病间接制。不宁惟是，假使第四项所举者，为间接制必至之现象，则间接制固可以反映多数选举人之意思。而第一项之谓害者，其说又不能成立矣。若夫第三项谓间接制增国家及人民之劳费，此诚不可讳之缺点，虽然，事苟有益于国家，虽稍劳费，亦安得避。况乎在广土众民之国，无论用大选举区制，用小选举区制，其手续皆极繁杂。劳费要不能简。改用间接制，虽曰分两次执行，而当每次执行时，其劳费皆不甚，则两者之利害，亦正足以相消也，要之，天下无论何种制度，皆不能有绝对之美，惟当以所施之国适与不适为衡，离国情以泛论立法政策，总无当也。
第二目 我国当采间接选举之理由
吾党于我国之右院议员选举，主张用间接制，非敢谓间接制其性质必有以优于直接制也。特按诸我国情形，有不得不尔者，请言其故。
据前所论间接制之利益，第一项欲得善良之国会，宜使选举人能鉴别被选人之材能性行。而第二级选举人鉴别之识，恒较原选举人为优。我国以种种理由，不能行制限选举，前既言之矣。既不用制限选举，当此教育未普及之时，选举人之智识能力，诚不免有缺乏之感。惟用间接制，可以略矫此弊。此吾党主张间接制之第一理由也。(https://www.daowen.com)
据前论第二项选举人当以各举所知为正鹄，我中国果由何道得以达此目的乎？是当有先决之一问题。即比例人口当平均几何人而选出一议员之问题是也。欲决此问题，又当更有先决之一问题，即将来中国国会右院，应有议员若干人之问题是也。今请次第论之：
第一，一院中议员之总数，在势不能太多。若议员太多，苟人人忠于其职，则议决往往甚难。苟不忠于其职，则以伴食而多耗国家之岁费，抑又焉取。反之，若其数太少，则选举区必太大，不能完满以代表各地方之人民，斟酌尽善，诚哉其难也。今考各国右院议员之总数，及其比例于人口之标准如下。
英 国：议员总数670人，以每4.5万人出一议员为比例标准。
德 国：议员总数396人，以每10万人出一议员为比例标准。
法 国：议员总数584人，同上。
意大利：议员总数508人。
奥地利：议员总数425人。
匈牙利：议员总数453人。
美 国：议员总数386人，以每19万人出1议员为比例标准。
日 本：议员总数381人，以每13万人出1议员为比例标准。
由此观之，现今各国右院议员之总数，最少者不在300人以下（其德瑞联邦各小国不在此数）。最多者不逾700人以上。我国幅员之大，人口之众，虽非他国可比，然右院议员之总数，要不过在800人或1000人之间。若过此以往，非惟政策之不利，即事实上已有许多窒碍矣。
第二，既以此假定为前提，则试以之比例于人口，我国人口。据外人所调查，谓凡四万万余人，但未尝有精密之统计，不敢信其正确。即曰相去不远，然此为10年以前之数。此十年间增殖已不少。故有谓我国人数实不下六七万万人者。今折衷假定之，则大约在五万万人内外，最为近之。若议员总数为1000人者，则平均50万人选出1员。若总数为800人者，则平均65万人选出1员。
第三，更征诸我国人口疏密之率。即以本部各行省论，据外人所统计，每一英方里，平均约得266人。据此则50万人所散布之地，应为2000余英方里。65万人所散布之地，应为3000余英方里。就使用一人一区之小选举制（说详次项），而山东江苏等人口最密之省，犹且须以千英方里为一选举区，其广西甘肃等人口最疏之省，则须以6000乃至8000英方里为一选举区。若用大选举区制，则其所占面积，更不可思议矣。要之我国每一议员所属之选举人，其散布之地，平均总在2000英方里内外，此推算虽不中，不远矣。
第四，据以上所推算，以散处2000英方里内五六十万人，而使之选一议员（此就小选举区制言之），或以散处1万英方里内之二三百万人，而使之选四五名之议员（此就大选举区制言之），其对于候选员之才能性行，果由何术得以周知之？既不能周知，而使之贸然以行选举，则人民非徒不感选举之兴味，漠然视之而已。其势必为野心家所利用，而资为运动，不能举代表民意之实，而徒以渎选举之神圣。此虽我国天然之事实，非人力所能奈何。然苟有道焉，可以减轻其弊，则固不可以不勉。用间接制，则可略以数万之原选举人，而选出一名之第二级选举人。原选举人对于第二级选举人之性行，较易周知。而以自由意志委任之，第二级选举人，对于议员候选者，则调查别择，较易为力。而良议员之中选，乃有可期。此吾党主张间接制之第二理由也。
间接选举之法，亦有三种：其一，为普国选举右院议员所用之法。即前段所述，由一般人民，选出第二级选举人，复由第二级选举人，选出议员是也。其二，为美国选举左院议员所用之法。其议员由各州之左右两院议员选举，而各州之议员，实由人民选举，故亦可谓之间接选举也。其三，为法国选举左院议员所用之法。先组织一选举会，以行选举，而选举会则以人民所选举而成之种种团体组织之，故亦可谓之间接选举也。法国左院议员选举会，每县一会。其会所含之分子，则一为本县所选出之右院议员，二为本县之县会议员，三为本县之郡会议员，四为本县内各乡镇会临时所选出之代表人也。第一种与第二第三种之异点，则第一种由人民选出之选举人，以选举为唯一之职务，选举告终则无复他事，旋即解散。第二第三种所用之选举人，本非以选举议员为其职务，而别有他种职务，不过借其机关，以兼行选举耳。故选举虽告终，而其机关仍如故。第二种与第三种之异点，则第二种惟借一常设之单独机关，以行选举，第三种则临时联合数种复杂之机关，别为一机关，以行选举也。我中国欲行间接选举制，则此三种者，当何择乎？若采美国制，则国会议员选举权，全属于省议会。省议会之权，未免过重，有股大于腰之患。且举政争之旋涡，悉趋集于省议会之中，将以增省界之谬见，驯致害国家之统一，此大不可也。若采法国制，则党派之竞争将侵入地方自治之范围，而交受其病。且我国之左院，尚应有一部分代表各省之议员，此种议员之选举法，大率应仿法国选举会之制。若右院议员之选举而亦同之，则于两院制之精神，抑非有合，故亦不可也。然则我国而不采间接选举制则已，苟其采之，则自当以采普国制为宜。虽稍劳费，固非得已也。
又用间接选举制，则有相沿而生之一困难问题焉。盖此第二级选举人，其中选也，非直得为议员，又非有他种利益，绝无权利而惟尽义务，非人情之所乐。如此，则愿为选举人者必少。即被选矣，或放弃其职务，不诣议员选举场以投票，而选举机关遂以破坏，此不可不虑及而预防之者也。普鲁士等用间接制之国，凡第二级选举人，既承诺中选后，苟当选举议员时，而不执行其职务，则科以严罚。我国既采间接制，则此法必常并采之（其应若何科罚之法，于次项论。强制选举条下别述鄙见）。盖此为国民对国家之一种公职务，不履行者罚之。揆诸法理，匪云不当。虽然，徒有惩而无劝，犹恐或视为畏途。故凡任第二级选举人者，当其诣选举场以执行选举时，除由国家支其旅费，并给以日俸外，（计日给俸，谓之日俸。说详次节）。仍当别图所以奖励之法。窃谓将来赏功之制若定，凡任第二级选举人者，则给以一种勋章，以跻其在社会上之地位，则人自乐为之矣。夫行应行之公职务而得赏，似不衷于法理。然此种职务，乃特定之职务，非尽人而必须履行。其人既费其营私业之时日，以戮力于国家机关之组织，则国家有以酬其勋，亦不为过。在人民奉公思想大发达之国，诚不必骛此虚荣，若我中国今日，则似不宜惜此不费之惠也。
第二项 选举区
第一目 各国制度及学说比较
将全国分为若干区域以行选举，谓之选举区，各国制度，有不划选举区者，有划选举区者。其划选举区之国，有用大选举区者，有用小选举区者，有大小选举区并用者。请略述其法制，而比较其利害。
（一）无选举区制与有选举区制
无选举区制者，举全国为一选举区也。今惟比利时及瑞士联邦中之一二小国行之。有选举区制者，分全国为若干选举区也。比利时以外之各国，现皆行之。以言夫正当之学理，必以无选举区制者为正鹄。盖议员所以代表全国国民，必当以全国舆望所归之人充之。若分区选举，恐人民或生误解，以本区选出之议员为代表本区，此其弊一也。且选举比例于人口，实为今世立宪国之通则。然全国人民所居之地，非可以人力强齐之例。如法定每10万人选一议员，而甲地之人，只有6万，而其地又与他地不相联属，则固不能不使之出一议员。乙地之人有19.5万人，以所增者未及10万，故亦仅能出一议员。则甲地之一票，其效力视乙地之一票，两倍而强。凡分选举区总不能免此，此其弊二也。且现世所行选举制度，以连记商数投票法为最良（别详次项）。而此法则惟无选举区制乃能行之。故无选举区制，谓之最文明之制焉可也。虽然，此制有一缺点焉。值议员有出缺之时，须行补缺选举。若有选举区，则某区所选议员出缺，即由某区补选而已足。若无选举区，则每补选一次，必须合全国以举行。故此制度惟在幅员极狭之国，乃能行之。而稍大之国则不能，我中国万无学步之理，可勿论也。
（二）小选举区制与大选举区制
小选举区制，亦称之为一人一区制，每区选议员一人。若其应选二三人。则析之为二三区也。英、法、德、奥、匈、荷、意、美等国采之。大选举区制者，每区可选出数名之议员，比例于其区人口之多寡以为率也。瑞士、挪威、西班牙、葡萄牙、日本等国采之，今各举一二国以为例。
英国之制
英国之选举区，分为三种，一曰县，二曰市，三曰大学区，约平均5.4万人而选1议员。但施诸实际，又有种种变通，据今制则人口1.5万以下之市，编入县中，不列为独立之选举区。其1.5万以上5万以下之市，则选议员1人。5万以上16.5万以下之市，则选2人。自此每加5万则增选1人，其县所选出之议员，亦以此为标准。但5万人以下之市则有之，5万人以下之县则无有耳。而凡选出数名议员之市，则分之为数选举区，县亦然。每区例选出1人。故其所行者实为小选举区制也。其大学区则不比例于人口，惟法律所指定之八大学共选9人，由大学卒业生投票，平均约2000人而选1人云，又牛津、剑桥、达布棱3大学区，[21]皆每区选出2人，为大选举区制，此其例外也。现今各县中，其小者为一选举区，其大者析为26选举区，各市中小者为一选举区，大者为61选举区。英伦、苏格兰、爱尔兰合计，共选出议员670人。其选举区之数，即比例之。
德国之制
德国以10万人选出一议员为标准。但施诸实际，亦有种种变通。第一，选举区之界，不得越出于联邦内各国之国界；第二，联邦中各国，其有人口不满10万者，亦选出议员1名；第三，各国中每10万人选议员1名，但以10万起算，其奇零之数在5万以上者，即可以增选一人。例如有84.9万人之国，仍选议员8名。其有85万人之国，即得选议员9名也，现在选1名之国十有一，选2名之国三，选3名之国四，选6名、9名、14名、15名、17名、34名、48名、235名之国各一，都凡396人，采一人一区之小选举区制，凡为选举区396。
法国之制
法国无论何种法制，变革皆极烦数，其选举法亦然。1871年之法律，以一县为一选举区，每县选出议员数名，实为大选举区制。1889年改正之，以郡之行政区域，为选举区域。全国凡89县，县之下有郡，每郡不论人口多寡，最少亦出议员一名。其人口10万以上之郡，则每10万增选一名，而选出若干名者，即析之为若干区。是为小选举区制，即现行制也。
意大利之制
初建国时，行小选举区制。1882年，改为大选举区制。其议员总数508名，分为135区。每区最少者选出2名，最多者5名。1891年，复改为小选举区制，分全国为508区，即今制也。
日本之制
日本初开国会时，采小选举区制。明治35年，改为大选举区制，以府县之行政区域，为选举区域。议员总数381人，分配于3府1厅43县。每府县少者一人，多者十一二人，实极端之大选举区制，各国罕见其比。但其中有一例外焉。即郡部市部之别是也。日本地方制度，府县之下为郡。故其原则，将每府县下之各郡，合为一选举区，名为郡部议员。但各府县中，有人口2.5万以上之市，则别为一独立之选举区，而不隶于其府县，是为市部议员。日本选举法，以平均13万人选一议员为原则，故19.5万人以下之区选1人，19.5万人以上32.5万人以下之区选2人，32.5万人以上45.5万以下之区选3人，凡郡部议员，以是为差。然市部则仅三四万人者，亦得选一人。其人多之市，乃与郡部同一累进法，亦19.5万人以上乃得增选2人，此其大较也。虽名为用大选举区制，但因有市部郡部之别，其小市甚多，全国之市53，而其仅出议员1名之市47，则市部议员，实可谓之为一人一区之小选举区制也。又北海道凡选议员6名，分为6区，是亦小选举制。日本选举区之总数，凡109云。
请言此两种制度之得失。第一，大选举区制视小选举区制，其议员之分配，较易公平。盖国家之画分选举区，非能如饼师之捏面屑以为饼，得随意断凫续鹤也，必略依于行政区域以为界。如英国之县及市，法国之郡，日本之府县及市，皆是也。用小选举区制之国，有时其一区域之住民，远不逮其比例标准者，亦不得不许其选出一人。如法国以每10万人选一议员为比例标准，而仅有三四万人之郡亦为一选举区而得选一人。也有时其一区域之住民，于比例标准之外，而有奇零之数，则折衷其议员之增减，极难适当。如以10万人为比例标准，则在法应有20万人，乃得别为一区，而19.9万人麇集之地，亦依然为一区而仅选1人。夫在甲地而或以三四万人而得选1人，在乙地或以19万余人而亦得选1人，则人民之选举者，同是一票，而价值乃相倍徙，其不平莫甚焉。此种弊害，惟无选举区乃能尽除。苟有选举区，则无论如何区划终不能见免。但大选举区制，则游刃之余地较恢，而偏倚不至过甚。盖大选举区制，断无人口不逮比例标准之事，而比例标准外奇零之数，纳入大数中，而悬隔亦不至过甚。例如20万人之区，选出议员2名，109万人之区，选出议员10名。其票之价值，固相去不远也。此大选举区之所长也。虽然，若大选举区制与小选举区制并用，则其分配不公平，视专用小选举区制者为尤甚，日本是也。日本既以大选举区为原则，而复有例外之市部小选举区以杂之。故3万人之小市，得选1人，19万人之大市，亦仅选1人。其选举权之差异，凡6倍以上。是小市市民一票之权，其价值等于他区之五六票。故前两年日本之总选举，有爱知区之清水氏，以7338票而中选。有隐歧区之中沼氏，以200票而中选。其间相去凡36倍半。不宁惟是，有滋贺区之薮田氏，以4014票而落选。其余朽木区、长野区、石川区，以3000票落选者尚有多人。而小仓市、佐贺市、九龟市、弘前市、秋田市等中选之人，大率不满300票。夫以三四千人所宗仰者不得为议员，以二三百人所私爱者乃反得之，则国会代表民意之谓何矣！日本选举法之进退失据，至是而极。此虽由投票方法之不得其宜（日本选举法最大之谬点，在以大选举区而行单记投票制，次项更详论之），抑亦选举区之分划失当，有以致之。此我国所当引为殷鉴者也。第二，小选举区制，以人口少故有选举权者亦少，运动作弊较易。大选举区一区之有权者动十数万人，岂能尽人而贿之？此又大选举区制之优点也。第三，小选举区只能代表多数党，而大选举区可以兼代表少数党。例如小选举区有选举权者凡5000人，属甲党者3000人，属乙党者2000人，而因其区内仅有1名之员额，则甲党之候选者必中选，而乙党之候选者必落选。其2000票纯归无效。若在大选举区，例如其区有4名之员额，有选举权者凡2万人，属甲党者1万，属乙党者6000，属丙党者4000。苟各党之计划得宜，则甲党固可得2人，乙党丙党亦可各得1人（其方法次项详之）。如此，与国会代表人民之本旨，最为相近，此又大选举区制之优点也。第四，用小选举区制时，或其区内乏材，勉以下驷充数。用大选举区制，则范围广而人才较易得。此又其优点也。第五，大选举区制优点虽多，其缺点亦有焉，则投票调查之手续太烦杂，易生混乱起争议是也。第六，不宁惟是，每遇议员出缺，应行补缺选举之时，必须合全区以行之，其劳费视小选举区为大也。由此而言，此两制者，各有其利害，而大选举区制则利余于害焉。近来各国之趋势，咸向于此，盖有由也。但大选举区亦应有范围，其大不可过甚，则第五第六之两弊，虽不能尽免，而可以略减。大约每区选出之员，不过5名，斯为得中矣。此意大利之旧制也。若如日本现制，则太流于极端，固不足取。
（三）投票区
投票区者，于各选举区之下，更分为若干之小区，以司投票是也。其在大选举区无论矣，即在小选举区，而每区之住民，总在数万或十数万，其人或处邑，或处野。若必集诸一地以投票，无论不能有此广场以容纳之也。且人民动须船车往返，废业而重以耗财，则弃权者必众，而选举之效力乃大减。故为利便选举人起见，于一区之内，多设投票区，使人人得就近投票，合各投票区所投票，汇齐于选举区之中央，而公开之，此各国通行之制也。如日本以东京市为一选举区，共选议员11人，而东京市有16区，即分之为16投票区，同时投票，投毕，乃将16区之票汇齐于东京市役所而检点之，以合计得票多之人为中选。各国之制，亦皆例是。
第二目 中国划分选举区私案
选举区必当略依傍于行政区，既如前论。然则我国当以何种之行政区为选举区之界乎？此最初所起之问题也。我国现在之行政区，最低级者为州县。以一州县为一选举区，则其幅员与日本现行之选举区略相等，理论上已嫌其太大。虽然，以我国情形按之，则并此而不能。何也？既以一州县为一选举区，则每州县最少应出议员一名，而我国18省及东三省、新疆合计，为直隶厅37，为州147，为厅39，为县1326，都凡1549厅州县，各出1人，已应得1549员。而大州县之人口，恒数十倍于小州县。若以公平之比例递进之，则非有万余议员之额，不副分配。若以一府一直隶州为一选举区，则在僻瘠之府，其人口尚不能逮比例准标（据前所假定当以50万或65万人出一议员为比例标准。）其在繁盛之府，或一府而应选出议员10人20人，未免陷于极端大选举区制之弊，且有大选举区与小选举区参用之弊。日本之诸弊，我皆将受之。且现制所谓府之一行政区域，按诸学理，实为赘疣，将来必应在裁废之列（其理由别论之）。今以之为选举区，无有是处。若以一省为一选举区，则我一省之大埒欧洲之一国，此与无选举区无异。非用连记商数投票制度，则选举将不能执行，而此制度为中国今日所万难遽行，可无疑义（此制度之概略及中国不能遽行之故，次项别详之）。且遽有补缺选举时，骚扰及于全局，其不适又无俟论。然则以上诸法，无一而可。中国划选举区，不其难哉，此无他焉，我国幅员太大，而各省之情形又相去悬绝，故欲立一整齐画一之制度，实事势上不可致之业故也。
吾所主张，谓我国之选举区（即第二级之选举区，由此区以选出议员者），当采大选举区制，以省为其界。在一省内比例人口，分为若干区。每区选出议员，少者1人，多者无过5人。其原选举区（即第一级之选举区，由此区以选出选举人者），当采小选举区制，以州县为其界。在一州县内比例人口，分为若干区，每区限选出第二级选举人1人，请略述其区制之法及其理由。
以每50万人选出一议员为比例标准，各省所分配议员之数略如下：
据上所推算，则全国议员总数834人，为选举区187。然此不过据外人所著之统计表，略示大概耳，若精细调查，则议员或应不止此数。要之，以50万人为比例标准，则议员之总数，不逾1000人，可断言也。至于所示之各省选举区数，系以每区选出5人为标准。但施诸实际，则缘夫地理上种种差别，势不容刻舟求剑。其选出1人或2、3、4人之区，当所在有之。大约全国选举区，应在二百五六十之间。此则当俟诸实地调查之后，非今所能武断也。其人口繁密之地，可以一县为一选举区。稀疏者或合数县十数县以为一选举区。其小省而人极少者，则划一省为二三选举区，此其大较矣。
此所言者，为第二级选举区，即由之以选出议员者也。但既用间接选举制，则选举分两次执行。于选举议员以前，尚有选举第二级选举人之役。尤不可不分区以行之，此之谓原选举区。欲定原选举区之数，又不可不先推定第二级选举人之总数。考普国之制，以人口750人以上1749人以下为一原选举区。而用三级选举之制，每一原选举区，例出选举人3员。故平均250之原选举人，而出第二级选举人1员，其总员数约在15万内外。普国选举议员之比例标准，约73500人而选1人，故亦平均250之第二级选举人，而出议员1员。我国人口15倍于普国，故比例标准，不能视彼，固无俟言。虽然，推原间接选举制立法之本意，凡欲使原选举人得向于其所知之人以投票，苟其比例标准所定太高，则不能周知也如故。而间接制之特长，不能表见。故吾所主张者，谓当约以5000之原选人，而出第二级之选举人1员。采一人一区之小选举区制，其市乡有3000人以上者，即为一独立之原选举区。其不满3000人者则合于他区。其有9500人以上者，则析为两区，有14500人以上者，则析为三区。其累进之率例是。若用此比例，则全国第二级选举人之总数，约10万乃至11万人。原选举区之数亦如之。其对于议员之比例标准，约每130人，而选出议员一人。
其原选举区既用一人一区之制，且其比例标准甚低，故不必于选举区下再分投票区。其第二级选举区，既用大区之制，且所辖之境域，或甚寥廓，故必于每区之下，更分设投票区，而此种之投票区，即可以各县之县治充之。
第三项 中选之计算法
第一目 各种制度利害比较
凡选举以投票行之，得票多者即为中选，此尽人所能解者也。虽然，中选之计算法，亦有多途，而各国所现行之法制，与夫学者所计画之方案，各有异同，而终未能得一毫发无遗憾之良法，今请遍举而评陟之。
计算中选之方法，可分为二大主义：一曰代表多数主义；二曰代表小数主义。代表多数主义者，得多数选举人之投票，即为中选也。代表小数主义者，虽少数之选举人，亦使之能应于其分际，以选出代表人也。今请语此两种主义所根据之理由，次乃述其制度。
夫选举代议之制，亦起于不得已而已。以言夫正常之学理，则国家之意思机关，当以人民全体组织而成。虽然，每一事必合全国人而议之，占全国人之意见而决之，无论流弊孔多，非政策所宜尔也。且聚全国人于一堂以决焉，此惟古代雅典、斯巴达等极小之市府国家，尚可勉行。而在数万人以上之国，其道已穷。矧于今世之国家，小者数百万人，多者数万万人耶！其事实上万不能采此制，此五尺之童，所能知也。不得已而代之以代议之法，令全国人民，各举出代表人，而此代表人之意见，即认之为人民全体之意见，此近世国会制所由立也。善夫德儒伯伦知理之言曰：国会与人民之关系，恰如地图之与地理，山陵川泽陂池林薮，悉如其本相，以摹入诸尺幅之中，斯为佳图，国会亦然。将全国人民各方面之势力，悉撮其影，而纳诸其间。或弱或强，各如其量。例如甲部分人能占全国势力十之六七者，固得在国会而代表其六七分之势力。乙部分人仅占全国势力十之二三，丙部分人仅占全国势力十之一者，亦得在国会而代表其二三分或一分之势力，必如此然后国会之天职乃得完，而立宪政治之精神，乃得贯矣。虽然，此理想虽甚圆满，而实现则甚困难。盖立宪政治之与政党，如形影相附而不可离。既有宪法，有国会，有选举，则政党自必句出萌达于国中。政党既立，则必有大党焉，有小党焉，亦有无论何党皆不依附者焉。例如其国有民1000万，其国会议员为100人，就中属于甲党之人400万，属于乙党之人200万，属于丙丁戊党之人各100万，其不党之人尚100万。则议员分配之数，甲党40人，乙党20人，丙丁戊党各10人，其不党者亦分占10人，此论理上所当然也。无如施诸实际，决不尔尔。例如将全国画为百选举区，各党在每区所占之人数，悉比例于其总数，而以得票多者为中选，则此100议员，可以为甲党所占尽，而乙丙丁戊党及不党者，不得一焉。即使有一二十区为他党所幸获，然亦仅矣。夫使所谓大党者，果能占全国人民之过半数，然选举之结果如此，且为不公。何也？过半数之人民，如其分际，亦不过应得过半数之议员已耳（例如甲党所属若有600万人，亦仅应得议员60）。今将议员之全数而垄断之，是明以多数压少数也。以多数压少数，既为立宪政治之大忌矣。况乎今世各国，除英美等政党最发达之一二国，罕能以一党而制全国之过半数者，其所谓多数党，亦不过能占全国民十分之三四极矣。以占十分三四之党，而垄断全院之议员，或占其十之七八，是直以少数压多数而已。夫无论为多数压少数，为少数压多数，要之皆将国中一部分之人，屏诸政界以外，而不许容喙。其弊也，能使此一部分之人，怠视公务，而减杀其爱国之热诚，否则郁积其不平之气，久而必泄，遂生革命之祸。二者必居一于是。此各国政治家及学者，所为呕心回肠，而思有以匡其弊也。今将其现行及理想之制度胪举之。
（一）代表多数制度。复分为二。
（子）过半数法。过半数法者，得投票总数之过半，乃为中选。如一区内有选举人500人，必得251票以上，乃为中选也。此法欧美诸国用之者最多。骤视之似甚公平，且甚便利。虽然，若候选之人多，则票数往往分属无论何人皆不得过半数（如其区例应选出1人，而有候选者3人或4人，则每人或得200票，或得百余票，或得数十票。要之皆不能达过半数）。则将如何补救之法，惟有再选举。若再选三选，仍无一人得过半数，又将如何？各国之法，选举之度不过三。若第三次仍无一人及格，则最后之处置有两法。其一，则以第三次之比较多数者为中选。虽然，是明与过半数法之原意相反背也。其二，则行决选投票，取最多者中之两人，令选举人限投其一而不许投他人也。虽然，此法用无理之手段，强制一部分之选举人，使之为与本心相反之投票，岂得谓平？坐此之故，选举人之弃权者必多（弃权谓弃其选举权而不投票也）。纵使中选者得投票人过半数之票，而投票人之总数，已非选举人之总数，谓此人为得过半数之民望，不可也。（如选举人总数为500人，其中有弃权者100人则所投仅400票。得201票者亦可中选。然已不得谓之为过半数人所推荐矣。）故过半数法理论上虽合于选举之本意，然流弊甚多，殆不足取。
（丑）比较多数法。此法不立限制，但以得票比较的最多，即为中选也，现在英国及西班牙行之。此法骤视若甚简易可行。虽然，其缺点亦甚多。第一，所得议员不能代表选举人全体之意见也。例如有选举人500之区，而甲乙丙之3候选者，甲得200票，乙得180票，丙得120票。欲举甲者不过200人，不欲举甲者300人，而多数300人之意见，竟为少数之200人所压倒也。候选者之数愈多，则此弊愈甚。第二，有时多数党仅得少数之议员，而少数党反得多数之议员也。例如有10选举区于此，每区之选举人皆500，就中6区，甲党之候选者，各以250票而中选。其余4区，乙党之候选者，各以450票而中选。是甲党以1500百票而得6人之议员，乙党以1800票而仅得4名之议员也。
要之，行过半数法，则惟多数党之候补者得中选。而少数党虽欲出一代表者而不能。比较多数法，以投票分配之结果，少数党虽或能偶出一二人，然亦仅矣。故此两法者，不免多数压少数之弊，甚则或为少数压多数之弊，皆反于国会之精神。各国政治家患之，于是乎所谓代表少数制度者起。
（二）代表少数制度。复分为四。行之于大选举区制者二，行之于无选举区制者二，先言其行于大选举区制者。
（寅）有限投票法。有限投票法者，用大选举区连记名投票制。一区中选议员数名，一票得连记数人之名以投之。虽然，有限制焉，例如选5人之区，投票者限举4人或3人。选4人之区，投票者限举2人或3人是也。此法意大利自1882年至1895年行之，现今则葡萄牙、瑞士及美国联邦中之数州行之。此法凡以防多数党专擅之弊而设也。盖在小选举区，每区选1人。故每票举1人。若大选举区，每区选出四五人者，即每票亦应举四五人，故小选举区则用单记名投票，大选举区则用连记名投票，此论理之当然者也。虽然，其专利于多数党，而不利于少数党及无党之人，抑更甚焉。例如有议员额5名之区，每一票许书5名，则多数党之甲党，必出候选人5员。凡属于其党之票，皆遍举此5人，其少数之乙丙丁等党，无论其所出之候选者为5人或3、4人。要之，其得票之数，总不能及甲党，于是5名之议员，遂为甲党所尽占，而不党者更无论矣。有限投票法则每票所举之人，必减于其区员额之总数，可以略救此弊，盖多数党虽能尽占其票中所限之额，然尚有余额以予少数党也，此法骤视之，若甚巧妙。虽然，亦有弊焉。例如有员额3名之选举区，一票许书2名，其区中甲党900人，乙党500人。苟甲党仅出2名之候选人，则自能余一额以待乙党，可勿论。使甲党而出候选人3名，将所应得之票配搭均匀以书之，则每人可得票600（900之倍为1800，分配诸3人故人可得600也）。乙党无论出候选人2名或1名，而其得票皆不过500，故3名之议员为甲党所尽占而乙党不得一，则所谓代表少数之目的，毫不能达。反之，例如有员额5名之选举区，一票许书2名，其区中甲党1000人，乙党900人，甲党总票数为2000，乙党总票数为1800。甲党苟出候选人5名，则2000÷5=400。乙党若出候选人4名，则1800÷4=450，于是乙党得议员4名，而甲党仅得1名。是予少数党以利便，而予多数党以不利便，与政党之势力为逆比例，是亦此制之缺点也。要之在此制度之下，则议员之中选与否，全视夫党略之操纵若何，而前所举两弊，恒居其一，且惟国中仅有两政党对立，乃能行之。若第三党以下之小党，终无中选之望，而不党者更无论，是此制之不完善甚明。
其采此制而偏于极端者，日本是也。日本以大选举区而行单记投票制，实为万国所无（各国行单记投票者必用小选举区制。其用大选举区制者必行连记投票）。且其选举区之大，又无其伦比（各国之行大选举区制者，每区最多不过选员5人，若逾此数则析为二区矣。日本则选12人之区一，选11人之区三，选10人之区三。他例是），而每票只许举一人，是有限投票法之最极端者也。（寻常之有限投票法，大抵有员额3名之区得投2名，5名之区得投3名。今日本则虽以员额十一二名之区，亦仅得投1名）。其意盖以普通之有限投票法，仍不足以尽防多数党独占之弊，且不党之候选者，极难中选，故以此矫之也。此法为利便不党之人起见，诚有特长。虽然，偏畸过甚，常有少数党压多数党之弊，例如有员额10名之选举区，其选举人总数10000，甲党5000人，而出候选员10人，乙党3000人，而出候选员3人，丙党2000人，而出候选员6人，其结果可以最少数之丙党得议员6人，中数之乙党，得3人，而最多数之甲党反得1人。何以故，若甲党5000票，10人分之，而候选员某甲得4000票，其乙丙以下9人各得100余票，乙党3000票，候选者3人分之，各得1000票，丙党2000票候选者6人分之，各得300余票。则裒然为首者，固在甲党之一人，而其次则乙党之3人，又其次则丙党之6人。而甲党之余9人，反落选也。盖在此制度之下，能令选举人之投票，极费踌躇，一区之中，有候选者数人，皆为吾所欲选。将择其信任最深名望最高者选之耶？恐他人选之者已多，增吾一票，不足以为轻重。例如得1000票已足中选者增至3000、4000票，其中选之效力一而已。则此3000、4000票，纯为无用，不如移之以投他人之为得。若弃其上者，而选其次者耶？固非人情之所乐，且恐人人皆存此心，而信任最深名望最高之人，反以落选，是以选举人于此两者之间往往靡所适从。而为稳妥起见，毋宁仍投信任最深名望最高之人为得计。故日本之选举，以全国计之，有以7000票而中选者，有以200票而中选者。即以同区计之，有以4000余票而中选者，有以不满千票而中选者。就被选人一面论之，等是中选也，票多何加于彼。就选举人一面论之，则以200票之价值，而能与7000票相敌。在此则不啻以一人而有36个之选举权，在彼则不啻以36人，而仅合有一个之选举权也。天下不平之事，孰有过此！此其弊，一由大选举区与小选举区相错，一由以大选举区而行单记投票法。彼中学者，攻击之不遗余力，良有由也。
（卯）聚合投票法。此亦大选举区连记投票制也。与前法异者，其区有员额若干名，每票即许照数举若干名。但一票分写数人名，或一票同写一人名，惟选举人之所择。如其区有员额5名，其候选者为甲至癸等10人。选举人若欲选甲乙丙丁戊五人，则其票可书“甲乙丙丁戊”字样。若欲举己庚两人，则其票可书“己己己庚庚”或“庚庚庚己己”字样。若仅欲举辛一人，则其票可书“辛辛辛辛辛”字样。此法现在美国联邦中之数州行之，英国学务委员之选举亦行之，其成效颇著。盖少数党但能得其票集合于一人，即足以敌多数党也。例如有3员额之区，其选举人为700人，甲党500，乙党200。甲党以其票分投3人，则
乙党集其票以投诸一人，200×3=600，则乙党之一人，以600票而为首选。甲党之3人，各在500内外。其二人中选，其一人落选也。此制在有选举区之国，号称最良，但亦往往缘策略之巧拙，而生意外结果焉。如前所述有限投票法之两弊，皆不能尽免。
（辰）单记商数投票法。此无选举区制也。其法以议员之总数，除全国选举人之总数，因以其商数而定其满若干票者，即为中选，而每票只许举一人也。例如议员总数为100，选举人总数为10万，则1000票即为中选之定数。但能达于定数，即可以中选。故小党所出代表人，恒能与其势力相应。即无党之人，但使有与定数相符之人举之，亦必无落选之患，实良法也。虽然，有一难问题也，则议员必不能定额是也。盖得票不逮定数者，既为不及格，而得票溢于定数外者，其溢票为无用。则额之不足，自无待言。于是其补救之法有两种：第一，让与法。得票多者，许将其所溢之票，任意指出一得票未及格之人而让与之也。然私相授受，反于投票者之本意。揆诸法理，未可云当。第二，副记法，每票除书正选者1名外，仍许书副选者1名或2名。其正选者所得票已达定数时，即将其票归诸副选者。此法不惟于投票之分配见其利便而已，且能使一票有一票之效（如日本之制，或以7000票中选，或以200票中选。则彼得7000票之人，其6800票皆可谓之无效。而落选之票其为无效更不俟论矣），而所出议员，亦能与各党之势力成正比例，其法似为甚良。虽然，票数之计算极复杂，易生舛错，起争议。不宁惟是，议员中选之运命，往往悬于开票之先后，例如有书甲为正选之票1300，书乙丙为正选之票各900，而甲之1300票中，书乙为副选者200，书丙为副选者100。乙丙二人，皆有赖于甲之溢票以符定数。而副记乙名之票，或不幸而开拆在前，其时甲所得票尚未达1000，自无从移赠于乙。及甲票既满，1000以后，而所开之甲票，皆副记丙名。则丙中选，而乙不得中选矣。坐是之故，争议甚多，而无术以服人心，是此制之缺点也。故惟丹麦国于1855年至1867年行之，其后旋废，而各国卒未有踵行者。
（巳）连记商数投票法。亦无选举区制也。其法使各政党列举其候选员之名，制为投票名簿。而有甲乙丙丁四党，甲党之名簿得票3万，乙党2万，丙丁党各1万。以7人之议员，除7万之总票数，所得为1万，即以1万除各党之票数，以所得数为其党所出议员之数。于是甲党出3人，乙党2人，丙丁各1人，此至易计者也。虽然，各党之票数，未有能如此之整齐画一者也，常其参差复杂之时，则将如何？例如甲党之票8145，乙党5680，丙党3725，都为17550。试以7除17550，而再以其商数除各党之票，则甲党得3名，而尚溢票624；乙党得2名，而尚溢票666；丙党得1名，而尚溢票1218。议员之总数为7名，而依此商数，仅得6名，所余之一名，当属于何党乎？则归诸溢票最多之丙党。于是
甲党 8145÷3=2715
乙党 5680÷2=2840
丙党 3725÷2=1862
是甲党以2715票而选一人，乙党以2840票而选1人，丙党以1862票而选1人。虽然，此其不公平甚明也，若照1862票选1人之比例，则甲党之票数，得举四人而有余，乙党之票数，得举3人而有余也。于是复有补救之法焉，曰，先求得所谓分配数者，而以之除各党所得之票数，以其商数为各党所出议员之数，其求分配数之法如下：
是故以17550总票数之区，苟仅选议员1名，则惟甲党得之。苟选2名，则甲乙各得其一。选3名，则甲2乙1。选4名，则甲2而乙丙各1。选5名则甲乙各2而丙1，选6名，则甲3乙2丙1。选7名，则甲4乙2而丙1。甲之第四位2036，即为分配数，以分配数除各党之票数，故甲党8145÷2036=4，乙党5630÷2036=2，丙党3725÷2036=1也。此制度比利时国于1899年新改定之选举法行之，此法在现今各国选举法中，号称最为文明完备。虽然，手续繁杂，难于计算，是其缺点。然利余于弊，在今世固无以尚之矣。虽然，欲行此制，必须有两条件以为之前提：一曰合全国为一选举区，而无复此疆彼界。二曰凡选举人及候选人皆为政党员，而无复不党之人。二条件有一不备，则此制决无从学步也。
第二目 我国所当采之法
连记商数投票法，固为比较的最良之法。然按诸我国情形，一以幅员太大，万不能合全国为一选举区；二以政党未发达，万不能为名簿投票。此制既万不可行。其余各制，靡不各有其弊。今不得已，惟采其较少者而已。吾既主张用间接选举，则选举当分两次执行。其第一次选举，既用小选举区制，不能为连记名投票，只能于（子）（丑）两法中择其一。则比较多数法，可免再选三选之烦，是可采也。其第二次选举既用大选举区制，大选举区制而用单记名投票，则日本现状是为前车之鉴，必当用连记名，无可疑者。则于（寅）（卯）两法中择其一，集合投票法较为公平，是当采也。
惟有一事当注意者焉，则中选票数之最少限是也。各国法制，多有以过半数为限者，是不可行，既如前述。然使漫无制限，而惟以比较多数为准，则投票分裂之结果，或以百票而分投二三十人，最多者不过10余票而亦得中选，则于代表舆望之本意，失之远矣。此限制之所以不容已也。单记商数投票制，其制限最合于学理，具如前述，然非兼用让与法或副记法，则万不可行。而二法之流弊甚多，既不足采，且此制必须合全国为一选举区。苟分多区，斯不适用。我之不能学步，又无俟论。日本之制，以一区内议员总数，除其选举人总数，所得之商数五分之一，即为合格。例如其区员额为10名，其选举人总数为1万人，以10除1万，所得商数为1000，1000之五分之一为200，即得票之最少限也。日本惟选举区失诸过大，重以行单记名投票制，故不得不尔，然其流弊已若彼矣。我国既用间接选举制，则第一级选举与第二级选举，宜分别言之。第一级选举，每区仅选出一人，故当限于投票之总数得三分之一者，乃为中选（投票总数与选举人总数不同。选举人有弃票不投者。故选举人百人时而所投者仅得五六十票。若必得选举人总数三分之一，恐不免再选三选之烦）。此各国普通之制也。其第二级选举，以吾所推定，约以130人而选议员一人。夫在间接选举制之国，其第二级选举人，以选举为一种公职务，不容不履行，弃票不投，悬为厉禁，则有人若干者，即有票若干。而选举人之数既少，则得票之制限，自不得太高。故当以对于其区选举人之总数，得五分之一者，即为中选。用积集连记投票法，[22]员额2名之区，总票数约520，约当以100票为最少限。员额3名之区，总票数约1170，约当以200票为最少限。员额5名之区，总票数约3250，约当以600票为最少限，其他以是为差。于本项之末，更有当说明之一名词焉，即前文屡称道之候选人是也。候选人者，非法律所规定也，以法理论，凡有被选权者，皆得谓之候选人。虽然，以人数太多，恐投票者不知所适从也，于是有将所知之人，推荐于大众，使大众得审其才能性行而举之，若此者谓之候选人。语其实际，则凡候选人，皆自起而求选举者也。然其形式，往往托于他人之推荐，固以示谦让，抑亦借品题以重声价也（亦有不依托他人推荐而自荐为候选人者）。夫候选人原非法律上所必要，而各国惯例莫不有之者，何也？譬如一区之中，有被选权者万数千人，而所选议员之额，仅有2名。使选举人任意投票，被选者多至数百人。而各人所得之票，无一能达于中选定数之最少限，则其票悉为无效，而不得不再选三选。选举人有鉴于此，故毋宁专择众望所归之三数人而举之。而欲为议员者，亦利用选举人之此种心理，因翘其政见以示于众，冀其表同情而举我，此候选人所由发生也。不宁惟是，立宪政治之与政党，如形影之不可离。而政党欲其党之多得议员，则于候选人之分配最当注意。盖在有选举区之国，其议员中选得票之数，非合全国各区之票数而总计之，乃就每区之票数而分计之。有人于此，其誉望极高，全国所至皆仰焉，举之者凡1万人，可谓多矣。然使以1万票分散诸100区，则每区不过100票，无论在何区，而比较的常为少数，则其人遂落选矣。是故凡政党必将其党中可为议员之人，分布于各区。既为甲区之候选人者，即不为乙丙等区之候选人，然后用力得有所专，而无意外失败之患。不宁惟是，每区候选人之多寡，其与得票之多寡，甚有关系。如前所述，比较多数法，有限投票法，积集投票法，皆缘夫党略之巧拙，或以多数党而出少数之议员，或以少数党而能出多数之议员。所谓党略者，虽不一端，而候选人之分配，其最重要也。以此种种理由，故无论何国之选举，莫不有候选人。员额一名之区，其候选人不过二三。员额四五名之区，其候选人不过八九。以法理论，虽曰对于全区凡有被选权之人而投票。以事实论，每区不过对于二三人或八九人而投票而已。
然则选举人对于候选人以外之人，亦得投票乎？曰：投票一任选举人之自由，虽投诸无被选权者可也，特枉费此票耳。既有候选人，则凡投票于候选人以外者，必无中选之望，实与投诸无被选权者无异，是智者所不肯出此也。
又英国前此国会议员，由县会选举，其时候选者之员数，罕有过于其法定之员额者。故其选举之法由县会议员二人，推荐可充国会议员之人于大众。苟其余议员无异议，即作为全会一致而选举之。现行选举法，虽对于旧法，已为根本的改正，独此点尚仍其意。今制选举人中，任有一人推荐甲某为议员候选员，得八人赞成之，即可以正式公文，推荐之于司选举之人，苟无他人照此方法于甲某之外复推荐乙某丙某者，即作为全会一致承认此人，不必再行选举。惟当有两人以上被推荐候选员者，乃投票以行所谓竞争选举，此法虽近于幼稚，然可以省手续之烦杂，且无所谓多数压少数，少数压多数之弊。我国初行选举时，其原选举区之选举人不多，其候选者应亦不多，若遇一区仅一有候选人之时，则采此法亦至便也。
第四项 选举手续
选举手续者，选举办理之次第也（手续为日本名词，颇难得相当之译语。故袭用之），无甚深学理之可比较，故今但略述日本之制，而按诸我国情形，取其可行者。
第一目 选举人名薄
选举人名簿者，将一选举区内有选举权之人名，登之于册，必册中有名者，乃许投票也，日本选举法所规定如下：
1.选举人名簿，将选举人之姓名、官位、职业、身分、住所、生年月日、纳税额、纳税地皆记载之。
2.调制名簿之人，在郡部为郡长，在市部为市长，郡长调制名簿，以町村长为补助机关。町村长以每年10月1日起着手调查，至15日调查蒇事，将所调查选举人，订为正副二本，送之郡长。郡长覆勘无误，则留其正本，返其副本，以10月30日调制完成。市长之调查手续限期，与郡长同。
3.调制完成之后，从10月31日起，至11月15日止，将选举人名簿，置诸市役所或郡役所，许人民纵览，倘有遗漏错误，得请于市长郡长，求其更正，惟决定当在20日以内。市郡长认为有误，则更正之，而告诸本人。若认为无误，则不更正，亦告诸本人。本人不服，得诉诸地方裁判所，以市郡长为被告。
4.名簿以每年12月20日为成立之期。一经成立，不得再改，改之必待翌年10月，此其大概也。欲知其详细，可观日本《众议院议员选举法》第18条至第27条。
日本因行制限选举，故调制人名簿，极为繁杂。我国若废财产制限，则简易且将十倍。盖调查之最难而屡起争议者，莫如纳税项也。故我国欲国会之蚤成立，非废财产制限不可。
行间接选举法，其选举虽分二次，然人名簿则调制一次而已足。盖第二级选举人，乃由原选举人选出者，其名簿不劳调制，且无从先期调制也。
我国调制人名簿之职，可以知县掌之而以市乡村长为补助机关，其手续可略仿日本。
第二目 投票
投票方法，有连记投票与单记投票之别，又有记名投票与匿名投票之别。连记单记之得失，前已论之。今论记名与匿名之得失。
记名投票者，选举人自书其名也。匿名投票者不自书其名也。以理论之，选举为光明正大之事，无所容其隐讳，当以记名为正。然现今各国，大率采匿名制者，则以当选举时，各候选人及其党人，必出种种手段，运动以求当选。而选举人或碍于情面或胁于势力，恒不免举其所不欲举之人。故必取秘密主义，使不至缘此买怨，然后得完其自由。而在欧美各国，大公司甚多，选举人之最大部分，实为公司中佣工之人，易为佣主之所挟制，尤不可无以匡救之，此匿名制之所以广行也。
吾既主张间接选举，其投票分两次执行，故记名匿名之利害，亦不可不分别论之。其在第一次选举，既不立财产制限，而以能读书写字者为及格，则当以采记名制为宜。盖第一次选举，有选举权者太多，不易运动。即运动得之，亦非能直收其效。故舞弊当不至太甚。且我国大公司未兴，佣主挟制佣人之患不甚烈，虽记名不足为病也。至于第二次选举，为最后胜负所由决，竞争必剧。且投票之人数甚少，运动易施，非有以防之，为弊无穷，故不可以不采匿名制也。倘他日者虽第一次选举，亦感匿名制之必要，届时而改正之，良未为晚。
此外投票杂规：一必须用一定之投票用纸；二必须于指定之投票所行之；三于一定之时刻外不许投票，此皆各国通例，自当采之。
第三目 选举机关
选举机关，颇为复杂，今但举日本法制以供参考。
第一，投票管理者
以市町村长任之，其职务如下：
1.若不能确认选举人果为本人与否，则使之立誓于投票参会人之前。
2.届一定之时刻，命闭锁投票所。投票完结，命闭锁投票箱。
3.作投票录。
4.其在町村，于投票之翌日，将投票箱、投票录及选举人名簿，送致诸开票管理者。
5.维持投票所之秩序。认为必要时，得求警察管理之处分。
第二，投票参会人
投票参会人者，参列于投票所以监督投票事务者也。市郡长于各投票区内之选举人中，选任3人乃至5人以充之，参会人非有正当之事故，不得辞任。
第三，开票管理者
开票所大率设于郡市役所，故以郡长市长为开票管理人。而市长则兼投票管理开票管理之两职者也。其职务如下：
1.其在郡部，则于投票箱送到之翌日，其在市部，则于投票之翌日，当开票参会人之前，开投票箱而计算投票之总数，与投票人之总数。
2.凡投票皆与开票参会人共检点之。
3.采开票参会人之意见，以决定投票之效力，其选举法上无效之票如下：
（1）不用成规之用纸者。
（2）一票中记2名者。（案日本用单记制，故有此条。）
（3）其所书被选人之名，不能确认为何人者。
（4）记载无被选权之人之名者。
（5）于被选人姓名外更记载他事者（但记其官位、职业、身分、住所及加以敬称者，不在此限）。
4.作开票录。
5.将开票之结果，报告于选举长。
第四，开票参会人
其数3人以上，7人以下，地方长官于选举人中选任之。
第五，选举会
选举会每道厅及各府县设之，以地方长官为选举长。于各选举区内之选举人中，选任会员，名曰选举参会人，与选举长共执行事务，调查开票之结果。
第六，选举长
各地方长官任之，统辖选举事务，其职如下：
1.监督开票投票。
2.指定选举会之场所及日时而告示之。
3.选任选举参会人。
4.司选举会之开闭。
5.调查各报告书。
6.决定中选之人，且告知之，而给以中选证书。
7.将中选人之名，报告且告示之。
8.取缔选举会。
9.若无中选人，或中选人不足额之时，命再行选举。
10.有中选无效者，则为适当之处置。
第七，选举参会人
其数3名乃至7名，由地方长官自各选举区内之选举人中选任之。
以上各项，我国可随时随地斟酌采用，不细论。
第四目 选举权利之保障
上所述关于选举种种之法制，既严且密矣，然尚虑有侵害及选举权利者，故更为之保障，其法有三：
第一，开票公开。管理开票之职，势不得不委诸地方官吏。然使官吏或有舞弊，以多报少，以伪乱真，则终难收公平之效，故一面既有三种之参会人，一面于开票时，采公开之法。凡投票者，皆得往观，斯十目十手，无所逃匿。
第二，不法行为之处分。行选举时，有二大患，一曰贿诱，二曰势胁。以野心家运动之手段，而失选举人之自由意志，故各国无不严定法律以防之。如日本选举法第11章自第86条至第103条，规定綦详，不能枚举。要之，凡以金钱物品酒食，及利用其他之利益，或利害关系，以煽诱选举人者，分别科以轻重之罚。各国之制，大略相同。
第三，选举诉讼及中选诉讼。选举人关于选举之效力，有异议时，得以选举长为被告而起诉讼。自选举日起算，30日以内，诉诸控诉院。若判决不服，得上控于大审院。落选人关于中选之效力，有异议时，得以中选人为被告而起诉讼，自中选人姓名揭示之日起算，30日以内，诉诸控诉院。若判决不服，亦得上控于大审院，此日本之制也。各国多有以此种诉讼属诸行政裁判所者，但其立法之意略同，凡所以保护正当之权利务求公平而已。
以上制度，皆我国所当采者也。
第四款 强制选举
选举权于国民公权中之最可贵者，所以行使国家之作用，而组成国家最重要之机关。各国先民，大率不知费几许之泪，几许之血，然后易得之。宜若人人永宝，莫肯抛弃矣。而按诸实际，乃有大不然者。弃权之人，往往而有。其在英国，则22%。其在德国，则23%。其在法国，则37%。其在日本，则14%。其在比利时，1892年16%，1894年5%。夫选举代议之制，将以使全国人民之意思，得反映于国会也。弃权者多，则此精神殆难贯彻。此各国爱国君子之所为隐忧也。
推原人民所以弃权之由，盖缘智识不开，不知国家与己身之关系切密，漠然置国事于度外，是以及此。欲治其本，惟有广兴教育，使国家观念，普及而深中于人心，则人民不待劝而自能自尊其公权，斯固然矣。虽然，其受法制之影响者抑亦不鲜焉。各国法制，人民之行使此选举权与否，听其自由，实予人以可以弃权之途。故近世之立法家，思所以补救之，而强制选举之学说大盛。
强制选举，果衷于法理乎？此第一当研究之问题也。欲解此问题，则当先论选举之为权利乎？抑为义务乎？甲说曰：选举权者，天赋人权之一也。天之所以与我者，虽不可以弃，然此乃道德上之义务，非法律上之义务。故强制选举为不当也。乙说曰：选举者非为个人自己之利益而行之。实为国家之利益而行之，国家一重要机关，非循此手续，不能成立。故国家以此公职务课诸人民，实与纳租税、服兵役之义务无异。故强制选举非不当也。此二说者各有其理由，今折衷以断之，则选举者为人民之权利，同时又为人民之义务者也。凡政治上之权利，即并为政治上之义务。此原则既为一般学者所公认，即选举权亦何莫不然。故比利时宪法第48条，特宣言选举为国民之义务，良非无故。然则强制选举之论，揆诸法理，无以为难也。
其第二问题则强制能否有效之问题是也，既认为公职务而强制之，则不履行此职务者，必当有罚。质而言之，则入于刑事范围矣。然科罚之程度当若何？太轻则不足以示惩，太重则万无此治体。故近今各国，强制选举之学说，虽甚发达，然罕能见诸实行。（法国国会于1848、1849、1850年连年有倡此议者，和者尚希。1870年复提议之，亦不成。最近1903年，议员俾流伯爵拟草案15条，并附详细之理由书，提出于国会，虽未通过而表同情者甚多。德意志帝国于1895年有议员桑能比尔氏提案于国会，和者不多。日本则于前两年之议会有提出者）。惟瑞士联邦中，行之最早。（1830年瑞士联邦中之一邦已行之，其后踵起者日多）。近则比利时实行之。（比利时当1858年此问题已列于国会之议案，1865年再有倡之者，1887年进步党标为政纲，和者渐多。1890年以后成为一般之舆论，1893年遂泐为成法）。布伦瑞克继行之（德国联邦中之一邦也，1899年实行）。今举比布两国法制之大概。
比利时之强制选举法。
选举时无故而不到选举场者，若属初犯，则罚锾1佛郎至2佛郎。6年以内屡犯者，罚锾3佛郎及至25佛郎。
10年以内屡犯者，除罚锾外，仍将该犯人之名揭诸市村公署之大门一月。
15年以内屡犯者，除科前两项罚则之外，仍将选举人名簿中，该犯人之姓名抹去，10年不得有选举权。且于此期内，不得任官职及受荣誉之赏。
布伦瑞克之强制选举法。
选举时无故而不到选举场者，罚锾10马克，惟有以下所列之事由者得免罚。
（1）患病而有医生之证明者。
（2）为国家或地方及教会之公务，不能延迟又不能使人代理者，须有上级官厅之证明。
（3）选举之日，旅行于40公里以外者，须有地方警察之证明。
（4）缘天灾或其他不可避之事变，不能到场者，须有证明。
此其大概也。但科罚之法，除罚锾以外，势不能施以体刑。而罚锾过重，贫者力不能堪。罚锾过轻，富者不以为意，至揭其名以耻之，亦仅可以惩一部。停其选举权，则彼固不爱此权者，所谓民不畏死，奈何以死惧之也。故此等制度，实不足为完全之制。然远优于此者，亦苦难得之。故至今尚以为一未定之问题。然比国于1892年，弃权者16%。及施行此法以后，翌年选举，弃权者仅5%，则其明效，固已甚著矣。此各国所以纷纷思效之也。
我国立宪思想未普及，人民多不知选举为何事。若骤行此，徒增骚扰，暂可勿采，固无俟言。特既有此学说，姑介绍之，以待将来之采择云尔。若夫第二级选举人，所负者为特别之职务，若临时规避，是无异有意破坏选举机关。苟不加以裁制，国法何由得行？考德意志联邦中，行间接选举之国，对于此事，皆泐有专条。而法国选举左院议员时，其选举会会员有不到场者，亦科50佛郎之罚。今拟其罚则如下：
1.凡被选为第二级选举人者，由知州或知县具文通告本人。本人若不愿就选，须于文到后3日内具呈申辞。不申辞者，则认为承诺。
2.凡已承诺为第二级选举人者，届选举议员时，若无故而不到场，科罚锾50元。
3.其再犯者，除罚锾外，仍将所有一切公权，停止10年。
4.若有不得已之事故不能到场者，得免罚，但须有确实之证明。其不得已事故之项目，别以细章订之。
第五款 杂论
第一项 右院议员任期
右院议员任期，各国不同，今述其比较。
1年者，美国联邦中之16邦。
2年者，北美合众国及其联邦中之24邦。
3年者，德帝国、普鲁士、符腾堡、丹麦、瑞典、挪威、瑞士等。
4年者，日本、比利时、巴登、法兰西、葡萄牙、墨西哥等。
4年（但每2年改选其半）者，荷兰、阿根廷。
5年者，意大利、西班牙、英属加拿大等。
6年者，巴威伦。
6年（但每3年改选其半）者，卢森堡。
7年者，英吉利。
8年（但每4年改选其半）者，罗马尼亚。
9年（但每3年改选其1/3）者，萨克逊。
右院议员之任期，若太短则选举屡行，不惟徒增劳费而已，且使国民生厌倦心，而怠于执行。故惟如美国国民政治思想极发达者，可以行之，然犹不胜其扰。若太长则虑数年前之议员，不适于数年后国民之舆望，而无以举代表之实。如英国之7年，论者或以为病，故任期稍长之国，往往于中途改选其一部，亦折衷之意也。虽然，在任期中，往往遇解散则全部改选。除英国外，彼长任期之国，能满任者，盖稀也。我国地广人众，每选举一次，劳费极浩，故万不可过于烦数，然亦正惟以地广人众之故，国民思想变迁之形态至复杂，若代表人久而不迁，恐无以应时势之进步。故窃谓宜采卢森堡之制，以6年为任期，而每3年改选其半，斯两弊俱免矣。至其改选之缺，则以抽签行之，此各国成例可循者也。
第二项 无选举区之地
凡划分选举区之国，苟其地无选举区者，即住居于其地之人民无选举权也。考诸各国，其例有二：
第一，如美国。其选举区分属于联邦中之各邦，苟其地不为各邦之领地者，则其地之民，即无选举权。故现在菲律宾人无选举权。8年前之夏威夷邦人无选举权。15年前之华盛顿邦（非其都城）人无选举权。而尤奇者，则华盛顿都城及其附近平方10英里以内之住民，自建国至今，无选举权。（其人欲选举者，须归原籍）盖美国以各邦之公民，为合众国之公民，除各邦公民资格以外，更无从有合众国之公民资格，其国法之性质则然也。
第二，新附之殖民地，无选举权。其地之住民无选举权，如英国之多数直隶殖民地。（英国殖民地分两种，一曰直隶者，一曰自治者。其自治殖民地虽不出代议士于母国，然自有国会，其民皆有选举权）日本之台湾是也。[23]缘此等殖民地，其固有之土民，为数恒远过新来殖之民。故不予以平等之权利，而宪法亦不适用于彼也。（日本宪法适用于台湾与否，至今尚为彼中学者论争未决之问题）
于是而我国之内外蒙古、青海及西藏应编为选举区与否？其地之住民，应有选举权与否？实为我国开设国会前当先决之问题。我国为单一国而非联合国，[24]凡占籍于帝国领土内者，即为帝国之臣民。美国之法理，非我国所宜适用，无俟言者。而蒙藏之民，回首面内，已数百年，若犹以他国待殖民地之例待之，岂惟非法理之所可通，抑亦非政策之所宜出。故无论就何方面观之，皆无靳蒙藏人以选举权之理由。顾吾于本节第三款第二项，置蒙藏于不论，分配选举区及议员额数，皆不之及者。无他故焉，全出于事实上之不得已而已。盖蒙古大半尚未脱游牧之俗，且其人民绝对的服从于酋长，而西藏人又绝对的服从于僧侣。即予以选举权，亦不能以自由意志行之。而其地广人稀，无从执行选举，又无论也。要之，如吾所计划之私案以有一定之住屋，而能读书写字者，为得有选举权之资格条件，而又以有5000住民之地为一原选举区。夫所谓读书写字者，必以国语国文为标准，自无待言。倘他日蒙藏之地，日以发达，其地为合于原选举区条件之地，其民为合于有选举权条件之民，则随时施行选举法，何嫌何疑。此固吾党所日夜祷祀，愿须臾毋死以亲睹之者也。不幸而现今事实上，尚不许尔尔。故吾于左院之组织，以蒙藏议员为一重要之分子，凡欲以弥此憾而已。而浅识者乃或致疑于将来之宪法，不得适用于本部以外，是无异轘裂帝国之生命，虽谓之对于帝国而谋叛逆可也。