行政处罚与其他法律责任的关系
我国法律责任制度包括刑事责任、民事责任和行政责任。当事人违反行政管理秩序的行为同时存在对他人权益造成损害的,则在承担行政责任的同时还应当依法承担民事责任。当事人的违法行为如果达到了犯罪的程度,则要依法追究刑事责任,按照刑事法律规定执行,不得以行政处罚代替刑事处罚。
一、违法行为对他人造成损害的应同时依法承担民事责任
当事人违反行政管理秩序受到行政处罚的行为可能同时也损害了第三人合法权益,在这种情况下,受害人可以通过民事法律关系寻求救济,当事人依法承担相应的民事责任。行政机关对当事人违反行政管理秩序的行政处罚与当事人因其行为造成他人权益损害应承担的民事责任,在责任上可同时承担,并不冲突,这是因为两种责任的性质完全不同,前者行政处罚是行政法上的责任,后者是平等主体之间的民事责任。不能因为给予行政处罚而免除或从轻、减轻民事责任,也不能因为承担民事责任而免除或从轻、减轻行政处罚。在行政处罚和民事赔偿问题方面,新修订的《行政处罚法》第二十八条第二款规定:“当事人有违法所得,除依法应当退赔的外,应当予以没收……”这是行政处罚与民事赔偿受害人在违法所得方面的衔接,但是衔接不解决民事赔偿和没收的顺序问题,还需在实践中根据不同情况来区别对待。在行政处罚执行环节也有退赔民事受害人的规定,即《行政处罚法》第七十四条第三款规定的除依法应当退还和退赔外,财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚没款项。
二、违法行为构成犯罪的应依法追究刑事责任
行政处罚与刑事责任的承担不发生冲突,但是和行政处罚与民事责任的承担不同,行政处罚与刑事责任追究存在重责吸收轻责的情况。根据2011年《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,当事人的违法行为在给予行政处罚和追究刑事责任方面需要衔接,行政处罚实施机关与司法机关之间协调配合,建立健全案件移送制度,证据材料移交、接收衔接,以及案件处理信息通报机制。
一是违法行为涉嫌犯罪的,不能以行政处罚代替刑事处罚,应当及时移送司法机关处理,依法追究刑事责任。
二是依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关,这是新修订的《行政处罚法》第二十七条第一款规定的内容,是对行政案件移送司法机关存在的不追究或者免予追究刑事责任但仍然追究行政责任情况的完善,即司法移回的回溯制度。
三是违法行为构成犯罪,根据《行政处罚法》第三十五条,人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留的,应当折抵相应刑期;违法行为构成犯罪判处罚金的,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金,行政机关尚未给予当事人罚款的,不再给予罚款。这是司法优先原则的体现,即人民法院作出的已生效刑事判决优先,行政机关不应该对同一违法行为追加和刑罚性质相同或者类似罚种的处罚。理由如下:第一,行政处罚“一事不再罚”,罚款、罚金的折抵是对当事人的同一违法行为不能进行两次罚款精神的落实。第二,行政责任和刑事责任是单项递进的关系,是一般违法行为和严重违法行为的递进处罚关系,对一般违法行为进行行政处罚,严重违法行为构成犯罪的则予以刑罚,进入司法领域后,行政权不再介入,体现司法是最后一道防线的功能。第三,行政处罚和刑事处罚的主体都是国家机关,二者功能定位不同,行政处罚侧重财产罚和人身罚,刑罚侧重人身罚,这可能会导致行政处罚的罚金额度比司法刑事的额度更高,因为刑罚一般不靠罚金惩戒当事人,而是靠人身惩罚。如果当事人已经受到了较重的人身罚,再被行政主体处以较高的财产罚,就叠加了双重的公法责任,而且都是较重的公法责任,有违过罚相当原则。第四,法院判决之后行政机关再介入可能会打乱先后有序的制度安排,影响当事人对法律的预期。
四是不同罚则各自适用,第一种是先行政处罚后刑罚,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条规定:“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告,责令停产停业,暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定,不停止执行……”第二种是先刑罚后行政处罚,在刑事判决之后需要继续追究行为人行政责任的,行政机关应当以刑事裁判所认定的事实和证据为依据作出行政处罚。因“先刑后罚”的竞合情境具有自身的特性,在适用双重处罚时应当灵活把握“司法优先”原则。对于行政处罚和刑罚所具有的性质相近的处罚种类,即罚金与罚款,限制人身自由的刑罚与行政拘留,司法机关已经给予行为人刑事处罚的,行政机关不能再给予其同质行政处罚。基于行政违法自身的特殊性和行政领域法律法规所规定的特殊处罚方式,刑事处罚并不能当然地吸收或替代行政处罚。在行为人已经被判处刑罚后,行政机关认为需要依法追究行为人特定行政责任的,可以再给予其相应的行政处罚。刑罚是对违法行为最严厉的制裁,依照刑事处罚能够实现对犯罪行为制裁的效果。刑罚没有资格罚和行为罚,从有效制止和预防行为的角度,作出刑事判决后,允许行政机关采取不同于刑罚种类的行政处罚,主要是声誉和资格的处罚,不同罚则各自适用。