第三节 普通程序
行政处罚普通程序是大多数行政处罚案件所适用的程序，《行政处罚法》对其作出了明确规定。
一、调查程序
《行政处罚法》第五十四条规定：“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”
（一）调查程序为必经程序
除可以当场作出的行政处罚外，所有行政处罚决定在作出之前，都必须经过调查程序。行政机关在调查时负有全面、客观、公正的调查职责，收集与案件相关的证据，排除与案件无关的证据。有关“全面”“客观”“公正”的解释需从司法实务中寻找，进而归纳总结出认定标准。例如，在苏某某与中国证监会金融管理行政处罚及行政复议案中，北京市高级人民法院对“全面”“客观”“公正”作出了解释。[2]“全面”即在内容上既包括对相对人有利的证据，也包括对相对人不利的证据；在范围上既要向涉嫌违法的相对人进行调查，也要向了解案件事实的直接当事人和利害关系人进行调查，特别是案件涉及的直接当事方，是案件事实的直接经历者，也是权利攸关方，理当成为行政调查不可或缺的对象。“客观”即避免主观随意性，遵循证据相互印证的规则，将调查来的直接证据和间接证据、直接当事方证言与其他了解案情的证人证言相互比对，提升据以认定事实的客观性。“公正”即调查收集证据不得偏私或武断，不仅要做到调查手段和程序合法，还应当以当事人看得见的方式实现全面客观调查收集证据的目标。在该案中，中国证监会认定苏某某为内幕信息知情人，除相关会议记录以及其他相关人员的证人证言外，还必须向苏某某本人进行调查询问，除非穷尽调查手段而客观上无法向苏某某本人进行调查了解。法院认为证监会未穷尽必要的调查方式和手段，因此属于调查不全面。[3]
（二）检查非必经程序
在必要时，依照有关法律、法规的规定，可以选择进行检查。只有在必要时，才可以采取检查这一执法手段，同时，检查需有法律法规的明文规定。例如，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第三十五条、第三十六条规定：“海关依法检查走私嫌疑人的身体……”“海关依法检查运输工具和场所，查验货物、物品……”
（三）立案程序及标准
立案程序先于调查、检查，《行政处罚法》明确规定：“符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”立案标准是认定“应当给予行政处罚的行为”的标准，立案程序的设置旨在缩小行政处罚的适用范围。不同行政执法领域的立案标准不同，立案标准由具体的法律、法规、规章进行规定。
二、调查、检查程序中的义务
《行政处罚法》第五十五条规定：“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”
（一）执法人员在调查或检查时有出示执法证件的义务
执法证件是行政执法人员从事行政执法工作的身份证明，在不同的行政执法领域，执法证件的名称、申领、管理及制式不尽相同。调查取证是行政处罚普通程序中的第一个步骤，调查、检查是查明当事人违法事实以作出行政处罚的两种手段。表明身份是调查的必经程序，行政机关需主动向当事人或有关人员出示执法证件，证明主体资格的合法性。实施调查、检查的执法人员应当佩戴公务标志、随身携带并出示有效的执法资格证件以及其他特定的证件。执法人员未表明身份的，构成行政程序瑕疵或程序违法，当事人或有关人员有权拒绝接受调查或检查。执法人员应主动出示证件，而不是在当事人的要求下才出示。为保证行政机关履行义务，法律赋予了当事人相应的权利。当事人或有关人员有权要求执法人员出示执法证件；若执法人员拒绝出示，当事人或有关人员有权拒绝接受调查或者检查。
（二）被调查人员有如实回答询问、协助调查或检查的义务
行政处罚中的调查、检查具有强制性，被调查人员承担必须接受调查的法定义务，若当事人拒绝调查，行政机关可提请公安机关、检察机关、监察机关或相关部门协助，或者依据相关规定作出决定。
（三）执法人员针对调查、检查的内容有义务制作笔录
制作笔录属于具有强制约束力的程序，行政机关将根据笔录内容作出行政处罚决定，对相对人的合法权益产生实质影响，直接关系到行政行为的合法性。
三、收集证据的方式
《行政处罚法》第五十六条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”
（一）抽样取证的适用情形
抽样取证主要适用于证据数量较多的情形，主要分为两种方式：一是在总体中抽取部分直接作为证据；二是从种类物中抽取部分进行鉴定，以鉴定结论作为证据。采取抽样的方式收集证据有利于降低执法成本、提高行政效率。法律法规未明确规定抽样取证的适用范围。
（二）先行登记保存的适用条件
实施证据先行登记保存是行政执法机关在进行调查过程中遇到特殊、紧急情况时所采取的一项证据保全措施，它在适用时必须符合下列条件：第一，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下实施；第二，在七日内作出处理决定；第三，经行政执法机关负责人的批准；第四，登记保存的物品是与违法行为直接关联的证据；第五，对采取保全的物品进行登记。例如，《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十二条第一款第三项规定：“银行业监督管理机构依法对银行业金融机构进行检查时，经设区的市一级以上银行业监督管理机构负责人批准，可以对与涉嫌违法事项有关的单位和个人采取下列措施……（三）对可能被转移、隐匿、毁损或者伪造的文件、资料，予以先行登记保存。”“证据可能灭失或者以后难以取得的情况”并无法定标准，由行政机关自行确定。
采取先行登记保存措施时，行政机关应向相对人发出证据登记保存清单，并在七日内对涉案先行登记保存的证据依法作出处理，告知相对人接受处理、领回被登记保存的证据。在证据保存期间，当事人或有关人员需履行不销毁、不转移证据的义务。
四、审查程序
《行政处罚法》第五十七条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”
（一）审查程序为行政处罚决定作出的必经程序，但适用简易程序的除外
调查结束后，执法人员将调查结果和处理意见送交行政机关负责人进行审查，这是行政处罚职权分离原则的要求，旨在使行政机关内部相互制约，防止出现权力过于集中导致的各种弊端。
（二）不予行政处罚的情形
不予处罚需要遵守法律具体规定，例如，《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十三条规定，不满14周岁的未成年人实施的违法行为，精神病人、智力残疾人在不能辨认、控制自己行为时实施的违法行为，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，当事人有证据证明没有主观过错的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。又如，《治安管理处罚法》第十四条规定，盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。
（三）行政处罚决定与违法情节相适应，即过罚相当原则
根据违法情节的轻重选择与之相适应的处罚种类、处罚幅度，行政处罚的种类分为人身罚、财产罚、行为罚、资格罚、申诫罚。《行政处罚法》第三十二条规定了依法从轻或者减轻行政处罚的情形，从轻处罚是指在最低限以上适用较低限的处罚，减轻处罚是指在最低限以下处罚。若违背过罚相当原则，将导致行政处罚结果显失公正，法院有权依法判决变更。
（四）涉嫌犯罪的移送司法机关
依据《刑法》第十三条规定的犯罪概念，违法行为具有严重社会危害性、刑事违法性、刑事可罚性时即构成犯罪。对犯罪的侦查、审查起诉、审判，应当分别由公安机关、检察机关、审判机关行使。因此，行政机关负责人经过审查，认为行为人违法行为达到构成犯罪的标准，应移交司法机关处理，使具有犯罪行为的行为人依法受到刑罚处罚，不能以行政处罚代替刑罚。根据《行政处罚法》第八条第二款的规定，违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，不得以行政处罚代替刑事处罚。根据行政强制法第二十一条的规定，当行政机关将涉嫌犯罪的违法行为移送司法机关时，“应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人”。
（五）实践中对情节复杂、重大违法行为的认定
行政机关自行认定因情节复杂而适用特殊程序的案件。例如，在某公安局治安行政处罚案中，公安局以“案件情节复杂”为由延长办案期限，但并未对其作出的处罚决定进行集体讨论，法院认为属于应经集体讨论的处罚决定，公安局违反法定程序。
（六）未经集体讨论的行政处罚决定应予撤销
集体讨论是程序正当的必然要求。按照《行政处罚法》的规定，行政处罚程序一般包括立案、调查、审查、告知、决定和执行等程序。其中行政处罚的决定程序则包括简易程序、普通程序和听证程序，除适用简易程序由执法人员当场作出行政处罚决定外，对于适用普通程序和听证程序的行政处罚案件，一般案件应由执法人员调查终结后，行政机关负责人对调查结果进行审查并单独决定；重大行政处罚案件往往在历经听证程序后由行政机关负责人集体讨论决定。因此，集体讨论是行政机关作出行政处罚的重要程序，具有独特的程序价值和重要意义。在行政处罚中，集体讨论的功能在于：
第一，对情节复杂的案件，要么法律关系错综复杂，存在法律适用之困扰，要么人数众多，违法事实难以完全厘清，要么案件证据难以收集，需要延长办案期限等。鉴于上述种种情形，承办案件的执法人员就很难顺利得出处罚结论而直接报请行政机关负责人作出决定，发挥集体讨论的群体智慧优势当数最佳选择。
第二，对重大违法行为给予较重行政处罚的案件，因违法行为重大、处罚程度较重，往往涉及营业资格的丧失、人身自由的限制、大额金钱的罚没，会对相对人的权益产生较大影响，故行政机关负责人在作出决策时应采取慎重态度，对自由裁量权加以限制和规范，通过广泛听取各个负责人的意见，促进科学决策。因此，集体讨论是较重行政处罚决定公正合理的程序性保障。
五、法制审核
《行政处罚法》第五十八条规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”
（一）法制审核的概念
法制审核，顾名思义，是对行政处罚决定的合法性进行审核。审核内容包括：行政执法主体合法性，行政执法人员的执法资格；行政执法程序是否合法；案件事实是否清楚，证据是否合法充分；适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当；执法是否超越执法机关法定权限；行政执法文书是否完备、规范；违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等。法制审核机构完成审核后，要根据不同情形，提出同意或者存在问题的书面审核意见。行政执法承办机构要对法制审核机构提出的存在问题的审核意见进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核。
（二）法制审核的适用范围
法制审核并非作出处罚决定的必经程序，主要适用于下列情形：第一，涉及重大公共利益的；第二，直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；第三，案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；第四，法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。“法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形”属于兜底条款，授权法规设定适用法制审核的情形，属于利长远的法律规范。
（三）法制审核的具体要求
《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》就如何规范法制审核提出了指导性意见。
1.设立法制审核机构
法制审核队伍要做到正规化、专业化、职业化，法制审核人员应具有较高的政治素质、较强的业务能力、法律专业背景，原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%。充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用，特别是针对基层存在的法制审核专业人员数量不足、分布不均等问题，探索建立健全本系统内法律顾问、公职律师统筹调用机制，实现法律专业人才资源共享。
2.明确审核责任
行政执法机关主要负责人是推动落实本机关重大执法决定法制审核制度的第一责任人，对本机关作出的行政执法决定负责。要结合实际，确定法制审核流程，明确送审材料报送要求和审核的方式、时限、责任，建立健全法制审核机构与行政执法承办机构对审核意见不一致时的协调机制。行政执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。因行政执法承办机构的承办人员、负责法制审核的人员和审批行政执法决定的负责人滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等，导致行政执法决定错误，要依纪依法追究相关人员责任。
六、制作处罚决定书
《行政处罚法》第五十九条规定：“行政机关依照本法第五十七条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规、规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”
（一）行政处罚决定书的性质
行政处罚决定书是行政机关出具的、载明该行政机关对当事人依法给予的行政处罚的法律文书，是针对特定自然人、法人或其他组织作出的行政处罚的书面证明，是行政相对人提起行政复议或行政诉讼的依据。行政机关作出行政处罚决定时必须制定行政处罚决定书。不同种类的行政处罚决定书样式各不相同。以公安交通管理行政处罚决定书为例，根据2020年《公安部关于印发〈道路交通安全违法行为处理法律文书（式样）〉的通知》的规定，“证据”栏填写作出行政处罚决定所依据的证据名称。“根据”栏填写作出行政处罚决定所依据的法律、法规的具体条、款、项。“处罚信息”栏填写处罚种类、具体内容。作出暂扣机动车驾驶证处罚的，应当注明机动车驾驶证是否转递，并填写到期领取机动车驾驶证的时间、地点。“被处罚人签名”栏由被处罚人签名，并注明签名时间。被处罚人的交通违法被记分的，应当注明分值。
（二）行政处罚决定书载明的违法事实
违法事实应当明确具体，包含认定的违法事实的时间、地点、经过、情节等事项，让当事人清楚知晓被处罚的事实依据，以达到警示违法行为不得再次发生的目的。载明的证据应当充分，足以认定违法事实存在。若不能达到记载目的，将导致行政处罚决定具有效力瑕疵。例如，在甲市生态环境局乙分局与某振动器公司行政处罚案中，被告因其制作的行政处罚决定书中载明的违法事实不清，一、二审法院均判决撤销其行政处罚决定。[4]若对违法事实的时间、地点的记载发生书写错误，在司法实务中，通常认定为程序轻微瑕疵，但因对当事人权利不产生实际影响，不构成撤销行政行为的法定事由，法院只会确认行为违法。
（三）行政处罚的种类规定
行政处罚的种类、幅度在处罚决定书中均应予以明确。行政处罚的法律依据应当正确适用，处罚种类、处罚幅度不明确、法律适用错误都将影响处罚决定的效力。
（四）行政处罚的履行方式及期限
履行方式及期限依照各类行政处罚的具体规定确定。如《治安管理处罚法》规定，罚款处罚由当事人在收到处罚决定书之日起15日内自行到指定银行进行缴纳，在法定例外情形下，也可由人民警察当场收缴：被处50元以下罚款且被处罚人对罚款无异议的；在边远、水上、交通不便地区，被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的；被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的。
（五）申请行政复议或提起行政诉讼的期限或途径
行政相对人享有救济权，行政机关应履行告知义务。有关行政复议、行政诉讼的途径告知错误的情形，属于《行政复议法》第九条规定的“正当理由”、《行政诉讼法》第四十八条规定的“不属于其自身的原因”，被耽误的时间不计算在起诉期限内，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，适用一年诉讼时效。
（六）作出行政处罚决定书的机关名称及印章
行政处罚决定书应列明使用该文书的具有独立执法主体资格的行政机关的名称并加盖印章。受委托的组织或个人以委托机关的名义行使行政处罚权，使用的行政处罚决定书加盖委托机关的印章。印章印于“部门盖章处”。未加盖印章属于严重程序违法，处罚决定无效，行政处罚行为无效即行为不具有公定力、确定力、拘束力、强制力，当事人可以不履行行政处罚附加的义务。[5]
七、作出决定的期限
《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”
（一）普通程序的办理期限
该条款规定的是适用普通程序的办理期限，不包括适用简易程序的案件，简易程序需当场作出处罚决定。办理期限自立案之日起计算，立案程序为2021年修订的《行政处罚法》新增程序，规定于第五十四条第二款。“九十日内”包含本数。
（二）法律法规另有规定，从其规定
《行政处罚法》对于期限的规定属于一般性规定，授权其他法律法规可以对办理期限进行与执法领域的需要相适应的规定。若其他法律法规作出了具体规定，则不受90日的限制。例如，在治安管理领域，公安机关办理案件原则上不得超过30日，案情重大可延长至60日。又如，在市场监管领域，市场监督管理部门办理案件原则上不得超过90日，案情重大可延长至120日。
（三）超期办理的法律后果
行政机关因案情重大、复杂需延长办理期限的，需遵循相应的程序，如行政机关经延期仍不能作出处理决定的，应当由机关负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。超期办理属于程序违法，但若超期办理并未对相对人的权利产生实质影响，在司法实践中，法院判决确认违法，但不撤销处罚决定。[6]
八、交付、送达处罚决定书
《行政处罚法》第六十一条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。”
关于送达方式，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）具体规定了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达、传真或电子邮件等能够确认其收悉的六种送达方式。直接送达属于一般送达方式。留置送达适用于受送达人或其同住的成年家属拒绝接收的情形。委托送达、邮寄送达、公告送达适用于特殊情形。
直接送达规定于《民事诉讼法》第八十八条第一款，即“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收”。
留置送达规定于《民事诉讼法》第八十九条，即“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”。
委托送达和邮寄送达规定于《民事诉讼法》第九十一条、第九十二条、第九十三条，即“直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达……”“受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。”“受送达人被监禁的，通过其所在监所转交。受送达人被采取强制性教育措施的，通过其所在强制性教育机构转交。”
公告送达规定于《民事诉讼法》第九十五条，即“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过”。
《行政处罚法》第六十一条第二款“当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人”，是对近年来电子政务、电子政府中新采用的技术手段予以明确规定，提供更为明晰的法律依据。