追罚时效起算点的确定

——沈某某诉甲省乙县自然资源局撤销行政处罚案^[1]

【案情简介】

沈某某未经批准于2013年9月擅自占用甲省乙县某地耕地436.38平方米修建房屋用于经营农家乐。2019年8月5日，乙县自然资源局执法人员对沈某某涉嫌违法占地建房现场进行核查，发现该违法行为，随即进行立案调查。经对沈某某在听证会中提出意见不予采纳后，乙县自然资源局于2019年8月23日作出××（2019）23号《行政处罚决定书》，责令沈某某退还非法占用的乙县耕地436.38平方米，限期拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并送达沈某某。沈某某不服，提起本案诉讼。沈某某诉称，其对涉案建筑物管理使用已长达6年，乙县自然资源局在此期间从未对其下达任何处罚决定书，现今的处罚决定已超过行政处罚追诉时效。

一审法院认为，根据《行政处罚法》第二十九条^[2]之规定精神，沈某某对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态。本案中，乙县自然资源局对沈某某的违法行为从立案到作出处罚时，沈某某非法占用耕地仍然处于继续状态，乙县自然资源局作出行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算，故沈某某的该诉讼意见，理由不能成立，不予采纳。最终，一审法院判决驳回沈某某的诉讼请求。

【专家评析】

最高人民法院认为，本案的意义在于明确了违法占地行为的行政处罚追诉时效应从违法行为终了之日起计算。原《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”实践中，有当事人误以为行政处罚追诉时效以行为开始之日起算，认为违法行为持续两年即超过追诉时效，不会被处罚。本案明确了《行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”规定的内涵，对于促使违法占地行为人放弃侥幸心理，及时停止违法行为，恢复土地原状、保护耕地具有积极意义。(https://www.daowen.com)

修改后，此条内容进一步完善。新《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”追罚时效的期限可以被延长至五年，但追罚时效的起算点，仍然同之前的规定一致。

此案对于其他领域的连续或继续违法行为的追罚时效起算点亦有借鉴意义。对于非法经营等行为，属于连续或继续的，并不会因为连续或继续期间超出了追罚时效期限而不再受到处罚，而是从行为终了之日开始计算期限。

[1] 《最高人民法院发布8起耕地保护典型行政案例之六》，载最高人民法院网，http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-279511.html，最后访问时间：2022年1月8日。

[2] 此处指原《行政处罚法》第二十九条，此条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，下同。