第一节 一般规定

第一节 一般规定

一、处罚公示

《行政处罚法》第三十九条规定：“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。”

行政处罚是行政执法的重要方式，当前行政处罚领域的不规范行为，包括处罚的畸轻畸重、处罚不公开、暗箱操作等问题依然在一定程度上存在。在新的国际国内背景下，在行政处罚领域坚持执法公开公示制度，意义重大。理解处罚公示制度应当注意把握以下要点：

（1）《行政处罚法》规定的处罚公示制度包括事前公示制度。《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》将处罚公示分为事前公示、事中公示和事后公示三个阶段，每个阶段的公开内容和目的各有侧重。事前公示的重点在于遵守政府信息主动公开的要求，打造阳光政府，对行政处罚权的行使形成监督和制约。

（2）处罚公示制度是政府信息公开制度的组成部分，法律基础是《政府信息公开条例》。2019年修订的《政府信息公开条例》第十九条规定：“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。”第二十条第六项规定“实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”应当主动公开。

（3）行政处罚事前公示的主要内容包括行政处罚主体、人员、职责、权限、依据、程序、救济渠道等信息。《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》要求享有行政处罚权的机关应当“根据有关法律法规，结合自身职权职责，编制并公开本机关的服务指南、执法流程图，明确执法事项名称、受理机构、审批机构、受理条件、办理时限等内容。公开的信息要简明扼要、通俗易懂，并及时根据法律法规及机构职能变化情况进行动态调整”。

（4）处罚事前公示的要点要与权责清单制度衔接。权责清单制度对事前公示提出了明确要求，《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》（国办发〔2015〕92号）要求“按照简政放权、放管结合、优化服务和转变政府职能要求，以清单形式列明试点部门的行政权责及其依据、行使主体、运行流程等，推进行政权责依法公开，强化行政权力监督和制约，防止出现权力真空和监管缺失”。尤其是在《行政处罚法》扩大了地方性法规的行政处罚设定权的情况下，事前公示变得更加关键。

（5）行政处罚的实施机关公示，主要指的是行政处罚权的法定主体和具体实施主体，都应当进行事前公示，保证主体合法；立案依据公示，指的是行政处罚依据的公开，包括一般法和特别法中对行政处罚主体的权限、处罚方式、处罚裁量等的规定；行政处罚的实施程序公示，指的是行政处罚实施的程序约束，行政处罚的执法人员数量、步骤、时限等都应当公开，并且得到遵守；行政处罚的救济渠道公示，指的是相对人对行政处罚行为可以通过申请行政复议、提起行政诉讼、申请国家赔偿等法定救济途径获得救济，上述途径的提起方式、受理部门、救济时效以及其他的程序性规定，应当事前一并公示，保障相对人获得救济的权利。根据《行政处罚法》第五条的规定，不得根据未经公示的依据作出行政处罚决定，由此可以看出事前公示对行政处罚构成了有法律效力的约束。

二、事实查明

公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。查明事实指的是处罚机关经过法定的调查取证程序，查明当事人是否实施了违反行政管理秩序的行为。需要指出的是，“以事实为依据、以法律为准绳”虽然长期以来都是我国法治实践中的重要准则，但是行政处罚过程中的查明事实与司法审判过程中的查明事实、刑事侦查过程中的查明事实既有区别也有联系，不同类型案件的事实清楚、证据充分的标准各有不同。《行政处罚法》第五条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据。处罚机关在事实查明阶段，必须查明的事实包括：第一，是否存在违法行为；第二，是谁实施了该违法行为；第三，是在什么时间实施的行为；第四，是在什么地点实施的行为；第五，行为的具体情况、过程等；第六，行为造成了什么结果；第七，当事人举证证明自己不存在主观过错的，对证据的相关判断以及对是否存在主观过错的认定。

不同类型行政处罚案件中的关键事实、与行政处罚强度相关的事实和细节，决定了查明的强度是不一样的，该问题的认定与行政处罚查明事实的程序、举证责任、证据规则等的设计都有密切关系。在行政处罚的事实查明部分需要注意下列问题：

（1）把握“违法事实不清”的概念。《行政处罚法》要求“违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚，实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。这涉及的是行政处罚的证明标准和事实审查标准的问题。事实审查标准以证明标准为基础，是行政处罚主体对其认定的事实是否符合证明标准进行的审查，用证明标准来衡量案件是否“违法事实清楚”。

（2）正确理解“证据不足”。证据不足的概念与证明对象紧密相关，行政处罚的证明对象指的是行政处罚过程中必须用证据予以证明或者确认的案件事实，包括实体性事实和程序性事实。对于行政处罚主体而言，应当查明的事实，必须有符合证明标准的证据予以支撑，如果认定案件情况的主要事实材料不足以作为认定的根据，即证据不足，不得予以处罚。结合诉讼制度和证据规定，证据不足的标准主要包括：

第一，证据不具备客观性、关联性和合法性，不能够作为认定案件事实确实可靠的标准。

第二，案件事实中的主要要素，包括主体、时间、地点、行为方式、行为过程以及行为后果等，其中的某一个或某几个要素的事实，没有必要的证据加以证明。

第三，据以认定案件事实的全部证据，无法排除矛盾和疑点，不能形成结论。

这就要求在审查证据时，既要对证据的证明力、合法性等进行逐项审查和判断，又要对关联性等进行审查，排除证据之间的矛盾，如果符合上述标准的一项或几项，则属于证据不足。

三、电子证据

《行政处罚法》第四十一条对电子证据作了详细规定：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。”

《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》进一步强调规范电子技术监控设备的设置和使用。对于电子技术监控设备的设置、使用以及行政机关使用电子证据的理解，需要把握三个问题：

1.电子技术监控设备的设置

电子技术监控设备的设置应当符合三项要求：

（1）行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实时需依据法律、行政法规的规定，利用电子技术监控设备收集信息的主体和权限都受到法律、行政法规的限定，不得滥用。

（2）电子技术监控设备的设置应当经过技术和法制审核，技术审核的目的是保证电子技术监控设备的质量符合标准，拍摄、收集和固定的违法事实符合《行政处罚法》第四十一条第二款清晰、准确的要求；法制审核的目的在于保证设置的必要性和合理性，即设置合理、标志明显，包括是否有必要设置、设置的数量和规模、设置的地点、设置的标志和提示等。

（3）电子技术监控设备的设置地点应当向社会公布，此前在地方交通执法实践中经常出现的隐匿和伪装摄像头等行为都与本规定相抵触。以交通执法为例，通过明确提示此处为拍摄路段，监督相对人不超速、不违章驾驶，目的在于保证交通安全和交通秩序，而不是拍摄更多的交通违章行为，增加行政处罚数量。

《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十六条、第十七条第一款对此也有规定：“交通技术监控设备的设置应当遵循科学、规范、合理的原则，设置的地点应当有明确规范相应交通行为的交通信号。固定式交通技术监控设备设置地点应当向社会公布。”“使用固定式交通技术监控设备测速的路段，应当设置测速警告标志。”

2.电子技术监控设备记录违法事实的标准和审核要求

行政机关对电子证据有审核义务，具体包括下列要求：

第一，清晰、准确、真实、完整，是对电子技术监控设备记录的违法事实的要求。清晰、准确是对设备的技术标准要求，在拍摄、记录、固定违法事实时，相关的画面、声音等要清晰可辨而非模糊难辨。对此，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条第二款、第三款，第十八条也有规定：“交通技术监控设备、执法记录设备应当符合国家标准或者行业标准，需要认定、检定的交通技术监控设备应当经认定、检定合格后，方可用于收集、固定违法行为证据。”“交通技术监控设备应当定期维护、保养、检测，保持功能完好。”“作为处理依据的交通技术监控设备收集的违法行为记录资料，应当清晰、准确地反映机动车类型、号牌、外观等特征以及违法时间、地点、事实。”

真实、完整，是对控制电子技术监控设备的人的要求，在使用电子技术监控设备记录、固定和传输违法事实时，要保证电子数据的真实和完整，不得私自篡改、剪裁、删除、销毁等。

第二，行政机关应当对电子技术监控设备记录进行审核，这就意味着在自动化行政执法和行政决策的过程中，电子记录是否能够作为行政处罚的证据使用，判断权和决定权仍然由行政机关行使，由此保证现场执法和非现场执法在主体上是统一的。例如，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十九条规定：“交通技术监控设备收集违法行为记录资料后五日内，违法行为发生地公安机关交通管理部门应当对记录内容进行审核，经审核无误后录入道路交通违法信息管理系统，作为处罚违法行为的证据。”

第三，未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。这里面有几个问题，一是要求使用电子技术监控设备的行政机关应当完善本领域的电子技术监控记录审核程序；二是在法定期限内未进行依法审核的证据，不得作为行政处罚的证据；三是经审核不符合要求的记录，也不得作为行政处罚的证据，此处的要求主要是真实、清晰、完整、准确。

3.行政机关的告知义务和当事人的申辩权

行政机关应当及时履行告知义务，不得变相限制当事人的陈述权和申辩权。

《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》进一步强调：“严禁违法要求当事人承担或者分摊设置电子技术监控设备的费用，严禁交由市场主体设置电子技术监控设备并由市场主体直接或者间接收取罚款。除有证据证明当事人存在破坏或者恶意干扰电子技术监控设备、伪造或者篡改数据等过错的，不得因设备不正常运行给予其行政处罚。要定期对利用电子技术监控设备取证的行政处罚决定进行数据分析；对同一区域内的高频违法行为，要综合分析研判原因，推动源头治理，需要改进行政管理行为的，及时采取相应措施，杜绝以罚代管。”

四、文明执法

《行政处罚法》第四十二条规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。”

（一）行政处罚的执法资格

行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。具有执法资格的执法人员，通常即通过行政执法资格考试，取得行政执法资格，并申领和使用行政执法证件的执法人员。关于行政处罚的执法资格，应当从执法机关的执法资格和执法人员的执法资格两个层面来理解：

1.关于执法机关的执法资格

在推动法治政府建设、规范行政执法行为的过程中，避免执法权的滥用一直是行政处罚等领域的重点内容。随着信息公开制度的健全，对执法主体的资格认定、公示告知制度等也不断完善。行政机关应当具备行政执法资格和执法条件，并经本级人民政府审查确认和公告。未经审查确认和公告的，不得进行行政执法活动。行政执法机关从事行政执法活动的工作人员，必须通过行政执法资格考试，取得行政执法资格，并申领和使用行政执法证和执法标志。执法人员的执法资格以所在执法机关的执法主体资格为前提，资格考试的组织、培训、考试内容、执法证管理等，都是以所在执法机关为依托的。

2.关于执法人员的执法资格

执法人员的执法资格一般通过资格考试且成绩合格后方能取得，获得执法资格的人员可以申领执法资格证。执法资格证对于行政处罚的执法人员而言，相当于他们在执法时的“身份证”。所谓表明身份，主要指的是向相对人出示执法资格证。表明身份的道理在于，只有向相对人表明身份，相对人才会产生协助执行公务的义务，即不得妨碍执行公务，否则应当承担相应的法律责任；同时，表明执法身份也有利于相对人配合工作，避免不必要的对抗。

（二）关于行政处罚应当由两个人执行的问题

《行政处罚法》明确行政处罚应当由两名以上的执法人员实施，而且必须由两名以上具有执法资格的执法人员实施。但是在行政执法体制改革，执法权不断往基层下放的背景下，执法编制和执法资格证可能难以满足基层执法的需求。实践中一般会有两个选择：第一个选择是作出变通规定，对行政处罚和行政执法程序进行流程分解，将辅助性事务交给没有执法资格证的人员执行。第二个选择是一个部门共用仅有的几张执法资格证。需要指出的是，类似做法是不规范的，需要及时改进。各地各部门都在对照《行政处罚法》的要求进行整改。此外，《行政处罚法》明确规定，受托实施行政处罚的人员也必须取得行政执法资格，这意味着行政执法资格证不一定和行政编制挂钩。

（三）关于文明执法的相关规定

文明执法是对执法人员的职业素养提出的要求，一方面要有文明执法的理念，“增强严格依法履行职责的观念、法律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念，进一步强化证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督意识”；另一方面又要改进执法方式，“要正确处理严格规范公正文明执法的关系，既要坚持以事实为依据，以法律为准绳，严格执法、不枉不纵，坚决维护法律的权威和尊严，又要准确把握社会心态和群众情绪，改进执法方式，理性文明执法，强化实体规范、程序规范，注重语言规范、行为规范，努力做到融法、理、情于一体，坚持以法为据、以理服人、以情感人，积极争取当事人的理解和支持，力求实现执法效果最大化”。^[1]

五、回避制度

《行政处罚法》第四十三条规定：“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。”

现代回避制度源自正当程序原则，即“任何人不得做自己案件的法官”以及“应该听取双方意见”。回避制度最早在司法程序中确立，要求法官应当在审判过程中保持中立，与案件有利害关系、可能影响案件公正的人都不得参与审判。行政程序制度的发展将回避制度从司法程序引入行政领域，在行政程序中也排除行政机关工作人员和相对人之间的特殊关系。

行政回避，指行政机关工作人员在行使职权过程中，因其与所处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，根据当事人的申请或行政机关工作人员的请求，有权机关依法终止其职务行使的法律制度。《公务员回避规定》中规定了三种回避，分别是任职回避、地域回避和公务回避。《行政处罚法》第四十三条规定的回避是公务回避，即公务员在执行公务活动时应当遵守的回避规定，存在应当回避的情形时，不得参加有关调查、讨论、审核、决定等，也不得以任何方式施加影响。

1.行政回避的类型

行政回避包括两种类型：自行回避和申请回避。

自行回避是指行政机关工作人员认为自身有法律规定的相关回避情形，主动向行政机关负责人提出回避请求，行政机关负责人进行审查并作出是否准许的决定。申请回避是指当事人认为执行本案的行政机关人员与本案有利害关系或其他情形的，在行政程序终止之前可向行政机关提出该执法人员回避的请求，行政机关负责人进行审查并作出是否准许的决定。

行政回避包括三个内容：

（1）请求。行政机关工作人员在行政程序终止之前，认为自身与案件有利害关系或其他关系的，或者当事人在进行行政程序的过程中，发现执法人员与本案有利害关系或其他关系的，可向行政机关或其负责人请求回避并说明回避理由。

（2）审查。行政机关或相关负责人在收到回避申请后，应尽快对申请理由和事实进行审查。

（3）决定。在对回避请求进行审查后，如执法人员确实符合回避情形的，应立即终止执法人员在该案的职权，并且任命其他执法人员继续处理案件。

2.申请不停止执行(https://www.daowen.com)

行政负责人未作出决定前，不停止调查，也就是在行政负责人作出决定之前，执法人员在本案中仍有职权，保证行政程序的进行。

3.回避的主体和利害关系的理解

（1）回避的主体。《行政处罚法》规定的回避主体是执法人员，在司法实践中有相对人要求执法机关整体回避的情形，严格来讲，整体回避属于管辖制度的范畴，不宜在回避制度中讨论。因此，回避的主体是否包括执法机关的负责人，在不同领域都有讨论。根据《行政处罚法》第五十七条的规定，普通程序的行政处罚案件由行政机关负责人作出行政处罚决定，如果行政机关的负责人与案件有利害关系，也应当遵守回避制度的相关规定。

（2）利害关系的理解。一般来说，利害关系包括执法人员是案件的当事人或者当事人的近亲属；执法人员或其近亲属与案件当事人有直接的利害关系；执法人员或其近亲属与案件当事人有其他关系，如师生等，可能影响案件公正的。不同规范性文件对此规定略有差异。

六、处罚告知制度

《行政处罚法》第四十四条对行政处罚告知作出规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”行政告知是行政程序的重要环节，对于推进依法行政和公正文明执法意义重大。

（一）告知制度的含义

行政告知指的是行政主体在行使行政职权的过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人展示，以使相对人知悉该行政行为的行政程序。行政告知是法定的强制程序，如果没有得到遵守的话，将导致行政行为因程序违法而承担否定性评价。行政告知制度的目的在于通过保障当事人的知情权进而保障当事人的实体权益，同时，行政告知制度也是当事人有效行使陈述权和申辩权的前提。

（二）告知的对象和范围

《行政处罚法》第四十四条规定的告知范围是当事人，不包括利害关系人。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十七条规定告知的对象是违法嫌疑人，单位违法的情况下，告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。

（三）告知的内容

告知制度包含表明身份制度、通知制度、教示制度和说明理由制度。行政处罚告知的内容应当包括：行政处罚的执法人员和作出决定的负责人的身份、拟作出的行政处罚的内容及事实、理由、依据、相对人依法享有的权利、义务和救济途径，以及拒绝回答与案件无关的问题的权利等。

（四）告知的时限

告知的时限为行政处罚决定作出之前。实际上告知的内容不同，告知的期限也存在差异，虽然都是行政处罚决定作出之前，但是程序节点不同。

1.适用简易程序的案件

适用简易程序处理的案件一般由执法人员当场作出决定，口头告知当事人。

2.适用普通程序的案件

适用普通程序进行行政处罚的案件，在行政机关作出行政处罚决定之前进行告知。

（五）告知的方式

行政处罚告知的方式以书面告知为主，口头告知和公告告知为辅。对此《行政处罚法》中没有明确规定，在《公安机关办理行政案件程序规定》等程序性规范文件中有细化规定。

七、陈述和申辩

《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。”

1.当事人依法充分行使陈述权和申辩权

从当事人的角度来讲，应当重视处罚程序的陈述权和申辩权的意义，对于处罚的主体、依据、事实认定等，有不同意见、理由和证据的，要依法及时向行政处罚主体反映。依法意味着当事人的陈述和申辩要限于行政处罚主体拟作出的行政处罚决定及其依据的事实和理由等范畴，采用合法的方式，不得采用威胁、侮辱等手段，更不得妨碍公务执行。同时，不得因为当事人行使陈述权和申辩权，而给予更重的处罚，当事人可以消除顾虑，充分行使自己的程序权利。

2.行政处罚机关应当保障当事人依法充分行使陈述权和申辩权

从行政处罚机关的角度来讲，要从下列方面保障当事人陈述权和申辩权的行使：

（1）不得妨碍当事人陈述权、申辩权的行使，允许当事人提出不同意见和主张，让当事人完整表达，充分听取意见。

（2）对于当事人提出的意见、事实、理由和证据，应当依法复核。当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政处罚主体应当采纳，要充分尊重当事人的意见和主张，维护法律尊严、确保处罚公正。

（3）不得因当事人的陈述和申辩而给予更重的处罚，即凡是在当事人申辩之后在原拟处罚告知意见的基础上作出更重的处罚决定的，都是禁止的。给予更重的处罚既包括给予更重的处罚种类，也包括给予同一种处罚种类的加重处罚。

八、证据制度

行政程序中的证据指的是行政机关在行政程序中收集或者由当事人向行政机关提供的，行政机关据以作出行政行为的事实和材料。《行政处罚法》第四十六条规定：“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”本条的规定实际上涉及证据制度的三个问题：证据的种类、证据的认定和非法证据排除。

（一）证据的种类

行政处罚法定证据的种类包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见和勘验笔录、现场笔录八个类型。

1.书证

书证指的是以文字、符号、图形等记载或表示的内容来证明案件事实的书面文件或其他资料。书证以记载或反映的思想内容来证明案件事实，也可以为其他证据的鉴别提供依据。书证是行政处罚中运用最广、作用最大的证据种类，行政处罚中的书证主要包括当事人及相关人员身份证、经营者各类许可证、营业执照、合同书、说明书、宣传页、信件、商标图案、标语、文件、财务账簿、凭证、票据、明细表等。书证的调取和收集应当符合一定的要求，对专业性较强的书证，如图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等，要附有说明材料。对外文书证，要附有中文译本。

2.物证

物证指的是以自己的存在、形态和质量等外部特征和物质属性、存在状态来证明案件事实的物品或痕迹。物证与书证的主要区别在于，物证是用物体自身的属性来证明案件事实，而书证是用记载的内容和思想来证明案件事实。行政处罚中常见的物证有三类：第一类是标的物，如生产销售的假冒伪劣产品、走私物等。第二类是媒介物，如违法的运输工具、生产假冒伪劣商品的机器设备、殴打他人的棍棒等。第三类是衍生物，如交通事故中产生的刹车痕迹、爆炸后留下的碎片或残渣等。

3.视听资料

视听资料是以录音带、录像带、光盘、计算机等可视可听的科技设备存储的用以证明案件事实的电子音像信息。行政处罚中常见的视听资料有对违法嫌疑人制作笔录时的同步录音录像资料，将企业账册的数据导入的光盘等。视听资料一般要求提取原始载体，不得对视听资料进行编辑。

4.电子数据

电子数据是指借助计算机或其他类似设备生成、记录、存储或传递，或是在计算机或其他类似设备中生成、记录、存储或传递的有关数据。行政处罚中常见的电子数据有数码图片、电子邮件、聊天记录、手机短信、电话记录、电子报关单数据等。电子数据和视听资料是静态与动态的关系，原则上也要求收集原始载体。

5.证人证言

证人证言指的是当事人以外的人就了解的案件情况向行政处罚主体作的陈述。在环境处罚案件中，可以是企业附近居民、村民的陈述，污染受害人的陈述等。

6.当事人的陈述

当事人的陈述指的是当事人就案件事实向行政处罚主体作出的叙述和承认。当事人的陈述既是当事人的重要程序权利，也是行政处罚案件中的重要证据。在采集时也要写明当事人的基本信息，注明出具日期，并由当事人签名、盖章或者按指印，如有添加、删除或改正文字之处，也要有相应的签章。

7.鉴定意见

鉴定意见指的是有资质的鉴定机构，受处罚机关、当事人或者相关人委托，运用专门知识和技能，通过分析、检验、鉴别、判断对专门性问题作出的数据报告和书面结论。行政处罚中常见的鉴定意见有火灾事故、交通事故等的鉴定意见，环境行政处罚案件中的环境污染损害评估报告，渔业损失鉴定、农产品损失鉴定等。

8.勘验笔录、现场笔录

勘验笔录和现场笔录指的是执法人员在对有关物品、场所等进行检查、勘查时当场制作的反映案件情况的文字记录，如现场检查笔录、勘查笔录、盘仓检查记录等。勘验笔录和现场笔录既包括行政执法人员检查过程中发现物品或行为的现场情况的记录，也包括对采集样品、收集证据等的情况记录。虽然勘验笔录和现场笔录名称不同，但并无大的区别。《环境行政处罚证据指南》等程序、证据类规定中，对现场笔录和勘验笔录都是放在一起规定，没有区分。

（二）证据的认定

“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。”这是对行政处罚主体审查判断证据的规定，包括两个层面的内容：一是对单项证据真实性、证明力的审查判断；二是对全案证据的审查判断，即是否能够证明案件事实。《环境行政处罚证据指南》规定，对单个证据的审查，按照证据形式进行，重点审查证据的关联性、合法性和真实性。证据的综合审查主要对所有证据进行全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性、合法性和真实性的证据。

（三）非法证据排除

“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”非法手段，一般指的是违反法定程序收集的证据，非法搜查、扣押等取得的证据，通过秘密手段取得的证据，以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的证据等。在证据审查认定阶段，要将不合法的证据予以排除之后再认定行政处罚案件的事实。

九、行政处罚的全过程记录制度

《行政处罚法》第四十七条规定：“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”行政处罚从开始到结束，全部都应当予以记录，即行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等各个环节都包括在内。

（一）全过程记录的方式

全过程记录的方式包括文字、音像等，文字主要指的是在行政处罚过程中，各个节点的内部申请和批准的表格、现场记录和听证记录等形成的文字资料等。以行政处罚普通程序为例，一般包括立案、调查取证、告知、审核、决定、送达、执行几个环节。在立案阶段，要记录案件来源，一般都要求行政处罚主体如实填写《案件来源登记表》，属于检查工作中发现线索的，要有现场笔录和有关人员的询问笔录；属于群众举报的，要有举报人笔录或举报记录表；属于受害人申诉、投诉和控告或违法行为人投案的，应当做好笔录并收集整理其提供的材料；属于上级机关交办和有关部门移送的，要办理好交接手续并保存好转交的材料。对于相关的材料和线索一般应当在七个工作日左右核查完毕，然后决定是否立案，如果立案的话，应当填写《立案审批表》，报请立案。所谓全过程留痕，指的是在行政处罚程序进行的过程中，行政处罚机关的所有行为、决定等，都应当如实得到文字或音像的记录。

音像主要指的是通过执法记录仪、固定的电子设备等记录的行政处罚过程。对行政执法过程进行全程记录，一方面是用于规范行政处罚主体的行为，推进执法规范化；另一方面是在相对人提出异议时，证明行政处罚行为的合法性。

（二）全过程记录的结果

对行政处罚的全过程记录，应当在行政处罚行为结束后，形成案卷并归档保存。

为规范行政执法行为，推进依法行政，从中央到地方都在积极推进行政处罚的案卷评查工作。案卷评查中界定的行政处罚案卷，指的是按照法律、法规、规章的规定和档案管理的要求，将行政处罚实施过程中收集的证据、制作的文书等材料进行整理归档而形成的卷宗材料。案卷评查基本是一案一评一查，案卷评查工作实际上是对行政处罚全程记录和归档的自我约束和要求，而规范的案卷，对于保障行政处罚行为的规范化、保障相对人合法权益、落实《行政处罚法》所确立的各项程序制度，也具有重要的价值。

十、处罚决定公开

《行政处罚法》第四十八条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。”处罚决定公开的关键词包括：具有一定社会影响、依法公开以及公开的撤回和说明理由。

1.行政处罚决定公开的范围

需要指出的是，不是所有的行政处罚决定都必须公开。《行政处罚法》第四十八条规定的是具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开，采用的是客观标准，相对于《政府信息公开条例》规定的主观标准更加合理。适用时需要注意：

（1）行政处罚决定的公开应当实现保障公民知情权、保护相对人权益和社会成本之间的平衡。行政处罚决定公开的制度价值毋庸赘述，但一方面要避免处罚决定公示给当事人带来的“二次惩戒”，另一方面也应当考虑公示的成本和价值，由此来确定“具有一定社会影响”的标准，并建立行政处罚决定的分类公示机制。对不同类型的案件，公示的详细程度、公示的方式等应当有所区分。

（2）“具有一定社会影响”的标准应当充分调研，在总结行政处罚案件的实践基础上，确定客观的标准，如涉及重大人身权和财产权的案件、自由裁量空间较大的案件、社会广泛关注的案件等。

2.行政处罚决定的依法公开

从制度功能来讲，行政处罚决定向社会公开，主要指的是以企业和其他社会组织为处罚对象的行政处罚决定。以公民为对象的行政处罚决定，原则上是向处罚当事人公开，保障当事人的知情权、救济权和监督权。“依法”二字是对行政处罚决定公开提出的基本要求，除《行政处罚法》、信息公开立法外，其他法律法规中对于处罚决定公开、公民隐私权保护等的相关规定，也应当遵守。对于企业而言，也要注意处罚决定公开后对被处罚者正常合法的生产、经营活动的影响，避免“二次处罚”的结果。另外，对《政府信息公开条例》中规定的主动公开、依申请公开、不得公开等情形，也应当严格区分并遵守。如果某类案件的行政处罚属于不得公开或者依申请公开的情形，则不应当归入主动公开的范畴。

3.已公开行政处罚决定的撤回

公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由，将对相对人的影响降到最小。

十一、快速、从重处罚

《行政处罚法》第四十九条规定：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”

（一）关于快速处罚和简易程序

快速处罚不等于简易程序，快速处罚的案件是在一定条件下，对原本应当适用一般程序的案件，通过简化取证和审核审批手续等方式实现快速处理。《公安机关办理行政案件程序规定》第六章第二节专门规定了快速办理程序，其中第四十条规定：“对不适用简易程序，但事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理。”简易程序的适用范围在法律法规中有明确的规定，《行政处罚法》第五十一条规定可以适用简易程序的案件是违法事实确凿并有法定依据，对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款或者警告的案件，适用简易程序的案件可以当场作出行政处罚决定。

（二）突发事件应对措施

突发事件应对措施指的是突发事件发生后，政府及其职能部门在第一时间依法及时采取的有针对性的人员救助、事态控制、公民基本生活保障等方面的措施。《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取一项或者多项应急处置措施。《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取系列紧急措施并予以公告。

根据《行政处罚法》的规定，突发事件应对机关，在采取法定突发事件应对措施时，对于妨碍上述措施采取或者应对的相对人、单位组织等，可以依法采用快速程序，从重处罚。

（三）关于依法快速、从重处罚

“依法”二字是对突发事件应对期间行政处罚权行使的限制，无论是快速处罚还是从重处罚，都必须在法律法规规定的案件范围、处罚程序以及裁量基准的范围内行使，不得突破法律法规的限制，也应当符合法律目的和最小侵害及利益衡量原则。

十二、保密规定

《行政处罚法》第五十条规定：“行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。”

（一）保守秘密的主体

行政处罚实施过程中保守秘密的主体包括办案人员、审核人员、听证人员、鉴定人员等，凡是可能在行政处罚过程中接触到国家秘密、商业秘密和个人隐私的人员，都属于保密的主体。

（二）保守秘密的方式和期限

目前，相关法律法规规定了保守秘密的义务，而一般没有明确保守秘密的方式和期限。《行政处罚法》第五十条规定应当“依法”保守秘密，对于国家秘密、商业秘密和个人隐私，在保守的方式和期限上，差异较为明显。

根据《中华人民共和国保守国家秘密法》第十五条和《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第八条的规定，国家秘密分为不同的密级，不同密级的保密时限是不同的，绝密级一般不超过30年，机密级一般不超过20年，秘密级一般不超过10年。《民法典》第五百零一条规定，当事人在订立合同过程中知悉的商业秘密或者其他应当保密的信息，无论合同是否成立，不得泄露或者不正当地使用；泄露、不正当地使用该商业秘密或者信息，造成对方损失的，应当承担赔偿责任。因此，商业秘密的保守也属于法定义务，一般通过合同来约定保密期限，如果合同中没有约定，该项商业秘密没有公开，仍然具有经济价值，且权利人采取了合理的保密措施，仍然属于商业秘密，知悉的单位和个人应当继续履行保密义务。对于个人隐私，原则是应当终身保守秘密。

保守秘密的方式，与如何界定秘密的泄露密切相关，对于国家秘密、商业秘密和个人隐私，除不得泄露外，使用或者允许他人披露、使用等行为，都属于没有履行保密义务，应当依法承担相应的民事、行政及刑事责任。