《行政处罚法》的适用
一、一事不再罚与规范竞合
（一）一事不再罚的含义
“一事不再罚”又被称为“禁止双重处罚原则”，其本质是禁止对同一当事人的同一违法行为，以相同或类似之措施多次处罚。《行政处罚法》在颁布之初就将此原则吸纳其中，即“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。一事不再罚原则有利于防止重复处罚和多头处罚，体现过罚相当的法律原则，有利于保障相对人的合法权益。
在《行政处罚法》中，一事不再罚的“一事”指“同一违法行为”，即“构成要件上只符合一个违法行为的特征”。实践中对如何认定“一事”有很多争议，不同领域、不同事项的认定标准差别很大，对行政违法是连续犯、状态犯还是持续犯等有不同意见。以交通违法行为的查处为例，持续或继续的违法行为有可能因法律拟制而被认定为多个违法行为，也有可能因对违法行为的查处而中断或单独视为另一个违法行为。
第一种情形是同一违法行为可能因为法律拟制的原因而被认定为数个违法行为。例如，有以行政辖区为标准划分违法行为个数的情形。“同一辆机动车在同一道路的同一行驶方向，违反限速规定交通违法行为处于持续状态，被同一县（市、区）公安交通管理部门或者高速公路交警大队辖区的测速取证设备记录多次的，选择一次最为严重的违反限速规定行为实施处罚。”[3]该规定对超速行驶的认定根据行政辖区的不同来确定交通违法行为的次数和处罚规则，只有发生在不同的辖区才可能被认定为数个违法行为。[4]
第二种情形是违法行为在处罚后仍然继续或持续，在达到一定处罚次数后会被认定为另一个违法行为。例如，《北京市查处非法客运若干规定》第六条规定，驾驶人员从事非法客运经营被执法部门处罚两次的，由公安机关交通管理部门暂扣3个月机动车驾驶证；从事非法客运经营被执法部门处罚3次以上的，由公安机关交通管理部门暂扣六个月机动车驾驶证。该规定将已经作出数次处罚的非法客运经营行为视为另一违法行为，成为另一种行政处罚（暂扣机动车驾驶证3个月或6个月）的构成要件。
还有观点认为，连续或继续的违法行为也可因中断而构成数个行为，中断原因包括违法意识中断、是否受到改正之命令或限期改正之命令或被查获等情形、行为的时间间隔、空间距离等紧密关联因素。以连续或继续的交通违法行为为例，这类行为也可因违法意识的中断而构成数个行为，如闯红灯或对限速有明显的标牌提示超速且超速之后有令人感知的拍照。可见，同一违法行为的认定在实践中较为复杂。
“不再罚”是指不得处以两次以上罚款的行政处罚。同一依据是指同一法律依据。当调整不同社会关系的法律规范在违法行为的构成要件上有交叉时，就会产生一个违法行为违反不同法律规范的情况，即规范竞合。在处理规范竞合问题时，同一违法行为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律规范分别处罚；但具体实践中，已经有行政主体作出了行政处罚，其他行政主体不得再对同一违法行为作出相同种类的行政处罚；在依法作出其他种类的行政处罚时，可以考虑当事人已受处罚的事实，从轻或者减轻处罚。2021年修订的《行政处罚法》对罚款数额作出补充规定，从文义解释的角度出发，立法者将“一事不再罚”限定为“一事不再罚款”，也是为了理解和操作方便；就同一违法行为，在同时违反多个法律规范时，可以给予多个行政处罚；但若选择罚款进行处罚的话，只能进行一次罚款，而不能进行多次罚款。
（二）规范竞合的处理
因为一个违法行为可能同时触犯多个法律规范，面临多重罚款的可能。2021年修订的《行政处罚法》关于规范竞合的规定明确在发生规范竞合时应按照罚款数额高的规定从重处罚，立法者在罚款数额的认定上采取了从重主义。
在规范竞合的情况下，行政处罚的实施机关如何进行处罚？如果是上位法与下位法关于罚款数额的规定不同，则须根据上位法确定罚款数额。例如《环境行政处罚办法》第九条规定，当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。如果上位法不属于行政处罚机关职能管辖的依据，则须根据《行政处罚法》第二十六条的规定，通过行政执法职务协助制度予以解决，有需要的还需移送管辖。
“按照罚款数额高的规定”在实践当中还存在困难，原因在于罚款的确定方式多种多样，比如对直接规定数额幅度的罚款，是按照罚款的最低额度还是最高额度来比较，对按照违法所得计算罚款数额的如何比较，不结合具体案情很难对数额高低作出认定。行政处罚实施机关客观上也没有能力对属于其他执法领域的法律规范予以准确了解和适用。为此应当秉承的基本原则是“职权法定原则”，即行政处罚实施机关只能依据法定授权来执行法律、适用法律，不能越权。对于罚款数额高低的理解，是指法律规定的罚款数额，而非行政机关实际处以的罚款数额。其他未尽之处有赖于执法机关根据《行政处罚法》第二十六条的规定，通过行政执法职务协助制度协商解决。
二、行政处罚的责任能力
（一）责任年龄
行政处罚责任年龄是指违法行为人对自己的违法行为负行政处罚责任必须达到的年龄。行政处罚的责任年龄以14周岁为界，不满14周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚。14周岁以下的违法行为人不符合行政处罚的主体要件，不构成行政处罚，同时不负行政处罚责任。
（二）监护人的管教责任
不满14周岁的未成年人有违法行为的，不能免除监护人的管教责任。因此在不予行政处罚的同时，应当责令监护人加以管教。《民法典》第二十七条规定：“父母是未成年子女的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列有监护能力的人按顺序担任监护人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。”无法确定监护人的，应当根据《中华人民共和国未成年人保护法》第九十二条的规定由民政部门依法对未成年人进行临时监护。[5]有《中华人民共和国未成年人保护法》第九十四条的情形的，民政部门还须对未成年人进行长期监护。[6]
（三）对未成年人违法行为的行政处罚
已满14周岁不满18周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。从轻处罚是指在规定的处罚方式和处罚幅度内，在几种处罚方式中选择一种较轻的处罚方式，或者在一种处罚方式下在允许的幅度内选择一种较低程度的处罚。减轻处罚是指在法定的处罚方式和处罚幅度的最低限度以下进行处罚。法律对行政处罚实施机关设定了义务，即必须按照规定对已满14周岁不满18周岁的未成年人进行从轻或者减轻处罚。
（四）精神病人与智力残疾人
1.对精神病人与智力残疾人不予行政处罚
精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚。这里的“不能辨认”或“不能控制”是选择性的，只要行为人符合其中一种情形，就不予处罚。在“不能辨认”或“不能控制”其行为时，行为人处于无责任能力的状态，在这种状态下应当作出不予处罚的决定。不予处罚是指违法事实不构成行政处罚意义上的违法。例如，没有行政责任能力的人违法，不应该对该行为人给予行政处罚，因为该行为不具有可谴责性。
2.监护人的看管和治疗责任
在上述情况下虽不予处罚，但不免除其监护人的看管和治疗的责任。行政处罚实施机关应当同时责令其监护人严加看管和治疗。《民法典》第二十八条对无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人如何确定监护人作出规定，有监护能力的人按以下顺序担任监护人：（1）配偶；（2）父母、子女；（3）其他近亲属；（4）其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。《民法典》总则编第二章第二节专门就监护人作出规定。
3.间歇性精神病人的例外规定
间歇性精神病人如果在实施违法行为时精神是正常的，没有丧失辨认或控制自己行为的能力，与常人无异，应当给予行政处罚。间歇性精神病人实施违法行为不予行政处罚的，应当有证据证明行为人在实施违法行为时确实处于无行为能力的状态。在处理精神病人以及智力残疾人实施的行政违法行为案件时，必须对其精神状态或智力状态进行鉴定。
2021年《行政处罚法》的修订新增了“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚”的规定。需要注意的是，尚未完全丧失辨认能力或控制能力的违法行为人，应当承担行政处罚责任，但是可以从轻或者减轻处罚，也可以不从轻或者减轻处罚，这是行政处罚的酌定情节。是否从轻、减轻行政处罚要结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等综合判断。
三、法定情节的适用
当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（1）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（2）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（3）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（4）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（5）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。
（一）从轻与减轻
从轻处罚是指行政处罚的实施机关在法定的处罚方式和处罚幅度内，对行政违法行为人在几种可能的处罚方式内选择较轻的处罚方式或者在一种处罚方式下在允许的幅度内选择幅度较低的进行处罚。
减轻处罚是指行政处罚在法定的处罚方式和处罚幅度的最低限度以下，对违法行为人适用行政处罚。
主动消除或者减轻违法行为危害后果是指行为人实施违法行为后幡然悔悟，主动采取措施消除或减轻已经产生或将要产生的危害后果。受他人胁迫或者诱骗实施违法行为是指违法行为人在主观上一开始并没有实施违法行为的动机，在受他人胁迫或诱骗后才实施了违法行为。主动供述行政机关尚未掌握的违法行为是2021年《行政处罚法》修订新增的内容，是指违法行为人在执法机关尚未发觉违法事实或违法行为人时，主动向执法机关供述。配合行政机关查处违法行为有立功表现是指违法行为人在到案后检举揭发他人违法行为且查证属实的。此外，考虑到不同案件的具体情形与不同执法领域的合理性边界不同，《行政处罚法》还明确“法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”也应当予以从轻或减轻行政处罚。
（二）不予处罚
1.不予处罚的情形
不予处罚的一般情形，即违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。一般违法行为的不予处罚须同时满足“违法行为轻微并及时改正”和“没有造成危害后果”两个条件。初次违法的不予处罚须同时满足“初次违法且危害后果轻微”和“及时改正”两个条件。这是因为行政处罚并非以处罚为唯一目的，错罚相当是基本原则，即实施行政处罚要以与违法行为的实施、性质、情节以及社会危害程度相当为原则。
2.过错推定原则
当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。此规定延续了旧法关于行政处罚的过错推定原则。一般情形下，行政处罚采取过错推定原则，有违法行为发生，即推定违法行为人有主观过错，执法者无须另行证明。但是，当事人有证据足以证明没有主观过错的，可以不予行政处罚。证明没有主观过错，是不予行政处罚的免责事由。
在例外情况下，法律、行政法规另有规定的，从其规定。对违法行为人主观状态的规定通常有三种情形。一般情况下，不考虑违法行为人的主观状态，只要实施了违法行为，即应当予以处罚。例如，根据《道路交通安全法》第九十二条第一款[7]的规定，只要公路客运车辆存在载客超过额定乘员的情况，就应当受到行政处罚。部分情况下，相对人实施违法行为，具有主观过错，才给予行政处罚。例如，《道路交通安全法》第九十五条第二款规定：“故意遮挡、污损或者不按规定安装机动车号牌的，依照本法第九十条的规定予以处罚。”该条将“故意”作为处罚的主观要件。有些情况下，违法行为除主观过错外，还需客观上造成一定危害后果才给予处罚。例如，《国有资产评估管理办法》第三十二条[8]规定，资产评估机构作弊或者玩忽职守，致使资产评估结果失实的，要受到相应的行政处罚。
3.处罚与教育相结合
对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。《行政处罚法》第六条对处罚与教育相结合原则作出规定，本条是处罚与教育相结合原则在不予处罚方面发挥作用的实例。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。不予处罚意味着行政处罚的惩戒功能发挥受限。行政处罚的实施机关应当重视发挥教育的作用，在处罚作用发挥受限的情形下，让教育发挥纠正违法行为或制止违法行为继续发生的替代作用。处罚与教育不可偏废，既不能以罚代教，又不能只教不罚，两者应当协同配合，共同发挥维护行政管理秩序的作用。
四、行政处罚裁量基准
行政处罚的裁量指行政处罚实施机关在法律规定的范围内进行自由裁量的权力，行政处罚的裁量基准是行政处罚机关在自由裁量的空间内根据案件的具体情况，如情节、危害后果等要素进行的裁量空间格次划分，指引执法机关在相对固定的处罚种类和量罚幅度内进行依法且合理的处罚。错罚相当原则具有一定的抽象性和模糊性，行政处罚裁量基准制度通过具有可操作性的规则，有利于作出公平合理的行政处罚决定，规范执法行为，进而保护行政相对人的合法权益。
行政机关有权制定行政处罚的裁量基准。行政处罚裁量基准应当公布。《行政处罚法》对于公布的形式没有具体规定，但是结合《政府信息公开条例》的规定可知，某些执法领域的行政处罚裁量基准属于政府应当主动公开的信息范畴，这部分有关裁量基准的信息应当按照《政府信息公开条例》规定的程序和方式进行主动公开。《政府信息公开条例》第十九条规定，行政机关应当依法主动公开涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息；同时根据该条例第二十条规定，对以上信息，政府应当主动公开实施行政处罚的依据、条件、程序；主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。
五、行政处罚的折抵
行政处罚属于行政制裁的范畴，刑事处罚属于刑事制裁的范畴，两者性质不同，虽然不可相互替代，但是在一定情况下可用行政处罚折抵刑事处罚。为了保护当事人的合法权益，在一事不再罚原则的指引下，不应对同一违法行为增加性质相同的处罚。同一违法行为可能同时触犯《行政处罚法》与《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》），但行政处罚与刑罚存在先后顺序。对当事人已判处罚金时，行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。
（一）刑期折抵
行政处罚实施机关对违法行为的处理先于司法机关，行政机关作出了行政拘留或者罚款的处罚，司法机关在这之后又必须对同一行为处以有期徒刑、拘役或者罚金的处罚，对前一个行政处罚的执行就可以在后一个处罚执行时相应折抵；如此规定是考虑到对同一违法行为构成犯罪的，原则上只应作出一次处罚，已经判处刑事处罚的，对于同种类的行政处罚就不宜再适用了。
（二）罚金折抵
在行政执法实践中，可能会出现对同一违法行为的罚款数额高于罚金数额的情况，在此情形之下，行政处罚机关可否对高出的差额部分进行补罚呢？2021年修订的《行政处罚法》对此予以澄清，即只要对违法行为人先判处了罚金，就不能对违法行为人再次处以罚款的行政处罚。如此规定的原因如下：一是考虑到行政责任与刑事责任都是公法责任且两种责任是递进关系，如果允许补罚则对相对人叠加了双重公法责任，有违错罚相当原则和一事不再罚原则；二是考虑到刑罚是最严厉的法律制裁方式，已经足以实现对犯罪行为的制裁效果，达到纠正、制止、惩戒违法行为的目的；三是考虑到《刑法》与《行政处罚法》的处罚重点不同，《刑法》侧重人身罚，《行政处罚法》侧重财产罚和行为罚，虽不允许再次罚款，但允许行政处罚实施机关对违法行为人增加与刑事处罚种类不同的其他处罚，以实现不同的处罚目的。
六、追罚时效
（一）追罚时效的内容
行政处罚的追罚时效是指对违法行为人违反《行政处罚法》的行为追究行政责任，给予行政处罚的有效期限。追罚时效一般情况下为2年，特定情况下为5年，法律有权根据具体情况对行政处罚的追罚时效作出具体规定。法规、规章、规范性文件无此权限。
违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。国家机关对违法或违纪行为启动调查、取证或立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。
“在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，这意味着在发生违法行为的2年以后，无论行政处罚实施机关在何时发现该违法事实，均不得再对违法行为人予以行政处罚。
涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政处罚的时效期限延长至5年。并非所有涉及公民生命健康安全和金融安全的违法行为都适用5年的规定，还需同时满足“有危害后果的”条件。“涉及公民生命健康安全、金融安全”的范围包括食品、药品、证券、保险等，也包括更为宽泛的领域，具体哪些领域行政处罚追罚时效延长为5年只有全国人大及其常委会制定的法律才有权规定。
（二）追罚时效的起算点
行政处罚的时效期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。对于一次性完成的违法行为，行为发生之日较为容易确定的，即行为完成之日。但实践中存在违法行为连续出现或者不断继续的情况，这时以违法行为的终了之日为起算点。所谓“连续”是指违法行为人连续实施同一行为，数个独立的违法行为基于同一行为目的反复出现。所谓“继续”是指违法行为人实施的某一个违法行为一直处于继续状态没有停止。无论是继续还是连续，均以违法行为终了之日为时效期限的起算日。
七、行政处罚无效
《行政处罚法》第三十八条第一款规定“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效”。2021年《行政处罚法》的修订对行政处罚的无效情形作出更新，与《行政诉讼法》的规定保持一致。同时，2021年修订的《行政处罚法》也在一定程度上延续了关于违反法定程序构成行政行为无效的认识，但提高了认定行政处罚无效的门槛，不是只要程序违法就使处罚无效，而是必须叠加情节，即“违反法定程序构成重大且明显违法”，方使行政处罚无效。
一般情况下，行政处罚无效的构成要件包括：第一，行政处罚没有法律依据；第二，行政处罚的实施主体不具有行政主体资格。无效的行政处罚行为自始无效，当然无效，确定无效。
违反法定程序的程度可以进行区分，一般情况下违反法定程序可导致行政处罚行为的撤销，只有在违反行政程序构成重大且明显违法的情况下，才会认定行政处罚无效。