《食品安全法》与《行政处罚法》的关系
——甲商店诉乙市丙区食品药品监督管理局食品安全处罚案[1]
【案情简介】
2017年6月14日乙市丙区食品药品监督管理局接到市民投诉热线，投诉人冯某反映其2017年6月12日在甲商店购买了一袋超过保质期的“××蜜汁山核桃味瓜子”，生产日期是2016年9月18日，保质期8个月，售价为12.8元。丙区食品药品监督管理局现场检查发现甲商店货架有“××蜜汁山核桃味瓜子”但没有投诉的涉案生产日期批次食品。在投诉人与甲商店质证过程中，商店无法提供有效证据证明投诉瓜子不是从其店里购买。2017年乙市丙区食品药品监督管理局认定甲商店违反了《食品安全法》第三十四条第十项规定，依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第五项，以及乙市相关规定处以没收违法所得12.8元、罚款5万元的行政处罚。甲商店后向丙区政府申请复议，复议结果为维持处罚决定；甲商店后提起行政诉讼，一审法院认定甲商店的撤销被诉处罚决定和复议决定的请求无事实和法律依据，驳回诉讼请求。
二审法院同意一审法院对证据的认证，对一审判决查明的事实予以确认。在法律适用方面，二审法院认为：食品安全关系国计民生，国家实行严格的食品安全监管制度，其目的在于保障公众的身体健康和生命安全，维护社会稳定。关于处罚幅度是否适当的问题，《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律，《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律。在处罚食品安全违法方面，二者之间是一般法与特别法的关系，通常应优先适用《食品安全法》，但在《食品安全法》没有明确规定时，可以适用《行政处罚法》。《行政处罚法》[2]第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚与教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。如果处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力。《行政处罚法》第二十七条第一款规定了应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形。涉案过期瓜子只有一袋，货值金额仅为12.8元，未造成任何实际危害后果，且现场检查时未发现销售被投诉的同类过期商品，依据《行政处罚法》第二十七条第一款第四项规定应予以减轻处罚。依据《食品安全法》对上诉人处以5万元罚款，在处罚幅度上存在明显不当。《行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更，故二审法院将罚款变更为1万元。
【专家评析】
本案在特别法与《行政处罚法》的关系方面采用了优先适用特别法的同时，也结合适用《行政处罚法》的处理原则，违法行为定性上依据特别法，在处罚实施依据上适用《行政处罚法》。
《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》中指出，修法的主要考虑之一就是把握通用性，从《行政处罚法》是行政处罚领域的通用规范出发认真总结实践经验，发展和完善行政处罚的实体和程序，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。[3]这一说明凸显了《行政处罚法》在行政处罚领域的总领地位，展现了《行政处罚法》的基础性和根本性特点。《行政处罚法》为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循，为各个行政管理领域的行政处罚活动提供依据，确保行政处罚法律规范体系的统一性。立法实践中，《环境行政处罚办法》《中国银保监会行政处罚办法》等部门规章都将《行政处罚法》列为首要的制定依据。
[1] 参见北京市第一中级人民法院（2018）京01行终763号行政判决书，载中国裁判文书网，https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=36860193929a4bf1b46ea98b00124f-52，最后访问时间：2022年1月8日。
[2] 指2021年修订前的《行政处罚法》，本案“案情简介”部分下同。
[3] 《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4-d79a0edcdc589151a9b.shtml，最后访问时间：2022年1月1日。